统领我国涉外关系法律，完善涉外合规工具库——《对外关系法》解读

来源：中伦视界，作者：张国勋、于治国、陆天涵。本文已获作者授权转载。

2023年7月1日，由第十四届全国人大常委会第三次会议于2023年6月28日表决通过的《中华人民共和国对外关系法》已正式生效施行。

关于该法在我国法律体系中的地位和作用，全国人大常委会法工委负责人在答记者问时表示，“对外关系法是我国涉外领域的基础性、综合性法律，在涉外立法领域发挥统摄、总括作用。”[1]中央外办主任王毅在人民日报文章《贯彻对外关系法，为新时代中国特色大国外交提供坚强法治保障》中指出，“对外关系法是新中国成立以来首部集中阐述我国对外工作大政方针、原则立场和制度体系，对我国发展对外关系作出总体规定的基础性涉外法律，它的颁布是我国涉外法治体系建设的重要里程碑。”[2]外交部发言人毛宁表示，“对外关系法是首部集中阐述中国对外大政方针、原则立场和制度体系，对中国发展对外关系作出总体规定的基础性法律。在中国的涉外法律法规体系中，对外关系法具有基础地位，发挥指导作用，重在明确对我国对外工作具有普遍指导意义的方针、原则，就对外关系各领域工作作出根本性、原则性规定。”[3]

由此可见，《对外关系法》对我国的重要意义不言而喻，本文主要就出台《对外关系法》的国际背景、重要亮点进行解读，并为相关中国企业提出合规建议。

一、国际背景

1. 传统国际法存在局限性及其作用受到削弱

在日新月异的国际经济和社会大环境中，跨国活动的内容日益复杂，涉及的主体更加多元，科技的迭代变得频繁迅速，传统上通过国际条约和国际习惯等渊源形成的国际法，由于时效性和全面性的局限，往往在应对新兴、复杂的议题上呈现出滞后性，致使以国际法为基础的国际秩序面临艰难的挑战。以美国为代表的西方国家，在大国间实力的此消彼长下，对国际社会的话语权和影响力相较历史辉煌时期有所下降，已经难以肆意推动国际法的造法与适用。尤其是美国出于对自身利益的优先考虑，越来越多地倾向于使用其国内法的域外适用和“长臂管辖”等方式处理与他国的关系，以求跳脱开传统国际法解决国际问题的渠道，无限度地主张保护主义，更灵活、自主、高效地开展对他国主体和跨境活动的规制。

我国作为以国际法为基础的国际秩序的坚定捍卫者，在坚决反对霸权主义和强权政治，反对单边主义、保护主义、霸凌行径的前提下，面临采取合理扩大域外管辖等途径和措施维护自身主权、安全、发展利益的客观需要。

2. 美西方国家加强推行国内法域外适用

国内法域外适用是指一国主权与管辖权在域外的扩张。在本国法域外适用方面，美国是相关规则演进得最为细致和成熟的国家。美国在出口管制、经济制裁、反洗钱、反腐败等领域的立法中，均配置了域外管辖条款，供其政府在调查、执法和司法过程中将其作为抓手，动辄伸出“长臂”，实现依托其国内法对非美国企业和个人进行管辖。美国法律的域外适用在出口管制和经济制裁领域尤为典型，自中美贸易摩擦以来，越来越多的中国企业能明显感受到来自美国域外管辖的威力和施压。

例如美国出口管制法律体系，包括美国《出口管理法》、《出口管制改革法案》、《出口管理条例》等，以美国物项为管辖权连接点，追踪物项流转至最终用户和最终用途为域外管辖触发点。任何企业不得将美国生产的管制物项出口至美国禁运国家、禁止的最终用户或用于禁止的最终用途，否则将面临处罚。

再如美国经济制裁法律体系，包括美国《国际紧急经济权力法案》、《爱国者法案》、《对敌国贸易法案》、针对具体国家的制裁法以及作为实施细则的行政令等，通过一级制裁和二级制裁规定实现域外管辖。具体而言，一级制裁禁止美国人与被制裁主体进行交易，并禁止非美国人与被制裁主体进行具有美国因素的交易。交易中具有美国因素的情况包括，使用美元或美国金融系统进行结算，交易涉及美国原产物项或美国人等。二级制裁对域外管辖的扩张效果更为直接，即为更好实现一级制裁的效果，即使交易既不涉及美国人、美元或美国原产物项，仍然禁止或限制第三国主体与被制裁对象进行前述交易。

众多纷繁的管辖权连接点使得相关中国企业极易落入美国域外管辖的范围之下，从而受到美国的制裁、干涉和长臂管辖。近年来，美国等在其国内法域外适用方面不断加强规则制定和域外执法，严重影响了企业间国际经贸交往的正常开展，深切影响到我国企业的经营成本和合法权益。

二、重要亮点

1.《对外关系法》是首部针对对外关系制定的综合性对外关系法

广义的对外关系法，一般指一国调整与他国关系的所有法律规范的总称。在世界范围内，各国的对外关系规则通常散布在不同的法律内，并且在适用上具有灵活性。针对对外关系，中国制定过的专项性法律有《缔结条约程序法》等，同时宪法中也含有对外关系相关的规范。西方国家的对外关系法常见于各自宪法等法律之中。在我国《对外关系法》出台之前，世界上其他国家还没有针对对外关系制定（狭义理解上的）综合性对外关系法的先例。制定专项《对外关系法》的做法实属罕见，这可能是由于外交政策的核心是由国家利益所决定，西方国家因其体制机制原因，其国家利益往往容易发生变化且不够明确，制定专门的《对外关系法》反而会使自身的外交政策受到限制。而我国将外交思想和方针通过法律的形式展现，除了有助于清晰规范和指导我国的对外工作，还从侧面反映出我国对自身的外交政策方针具有坚定的态度和自信，在风云变幻的国际形势下，坚持促进世界和平与发展，推动构建人类命运共同体。

2.《对外关系法》首次以法律形式写明中国域外适用制度，为保护中国国家利益域外执法进行法律授权

《对外关系法》第29条：“国家统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法，加强涉外法治体系建设。”

《对外关系法》第32条：“国家在遵守国际法基本原则和国际关系基本准则的基础上，加强涉外领域法律法规的实施和适用，并依法采取执法、司法等措施，维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、组织合法权益。”

这是我国首次以法律形式写明中国域外适用制度。我国加强涉外领域法律法规的实施和适用，在当前的国际形势下，是非常有必要和合理的。

值得注意的是，我国积极推进域外适用制度与美国对域外管辖的滥用行为存在着本质差异。根据普遍承认的国际法原则，国家行使管辖权的依据包括属地原则、属人原则、保护性管辖原则和普遍性管辖原则。本国法域外适用是国际法下对属人管辖和属地管辖的有力补充，是保护性管辖和普遍性管辖的体现。尽管美国进行域外管辖本身并不违背管辖权原则，但其做法通常有悖于国际法的其他原则，例如不干涉内政原则和冲突法的一般原则等，达到了滥用保护性管辖和普遍性管辖的程度，产生了对国际秩序的破坏性影响。与之相对，我国在《对外关系法》中首次写明中国域外适用制度时，明确强调维护以联合国为核心的国际体系，以国际法为基础的国际秩序，以及以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则（《对外关系法》第19条），且我国加强涉外领域法律法规的实施和适用的前提，是在遵守国际法基本原则和国际关系基本准则的基础上。这表明，我国的域外适用制度是在符合国际法的情况下正当有序推进的，能够得到国际法的有力支持。

3.《对外关系法》丰富我国反制和限制措施的法律“工具箱”，提供上位法保障

我国此前已初步建成反制和限制措施的法律工具组合，在出口管制领域有以《出口管制法》为基础的出口管制制度，以及以《对外贸易法》为基础的技术进出口禁限管理制度，在“经济制裁”领域包含《反外国制裁法》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和《不可靠实体清单规定》等。本次出台施行的《对外关系法》第33条阐明：“对于违反国际法和国际关系基本准则，危害中华人民共和国主权、安全、发展利益的行为，中华人民共和国有权采取相应反制和限制措施。国务院及其部门制定必要的行政法规、部门规章，建立相应工作制度和机制，加强部门协同配合，确定和实施有关反制和限制措施。依据本条第一款、第二款作出的决定为最终决定。”这表明《对外关系法》将在更广泛范畴下为我国涉外法治体系进行顶层设计，为我国涉外法治丰富和完善法律“工具箱”，增添统领性法律工具，填补我国制定执行反制和限制措施的上位法基本依据。

三、对中国企业的合规建议

1. 在多法域的法律冲突和适用上，优先遵守《对外关系法》等国内法

随着《对外关系法》的出台实施，中国企业在进行具有跨国因素的活动中，面临更多不同法域法律适用产生冲突的可能性和风险。当面临多法域的冲突适用时，中国企业应当优先遵守包括《对外关系法》在内的涉外法律体系。在确保满足国内法合规的前提下，再兼顾应对外国政府的调查和执法要求。

2. 建立健全、不断完善全面合规经营体系

中国企业除了要建立健全境外合规体系，保障国际业务的安全、顺畅开展，同时管控美国等调查和处罚的风险敞口，更重要的是要建立健全符合我国《对外关系法》等法律法规要求的一系列涉外法律法规的合规体系，满足企业合规体系建设全方位和多维度的要求。

3. 持续追踪后续有关《对外关系法》的执法案例和情势变化

由于《对外关系法》在内容上更多是原则性和框架性表述，有待进一步观察后续的执法情况和其他配套法规和措施的进展。在未产生依据该法进行相关执法的情况下，该法更多是宣示性的，但不排除我国会依据该法采取维护主权、安全和发展利益的实际行动，相关企业应当对此保持谨慎态度。

注释：

[1] http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202306/dfb5d69d9ba34a3ca36bbc76d6b567d5.shtml

[2] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1770088703891141083&wfr=spider&for=pc

[3] https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/zcjd/202306/t20230629_11105673.shtml

来源：中伦律师事务所

作者：

• 张国勋，北京办公室 高级顾问；业务领域：贸易合规和救济, 反垄断和竞争法, 海关和进出口；特色行业类别：通讯与技术

• 于治国，律师，北京办公室 非权益合伙人；业务领域：贸易合规和救济

• 陆天涵，北京办公室 合规与政府监管部

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