中央企业合规管理建设的“正向建”与“反向查” ——从国资委37号令的视角分析（一）

实现国有资产保值增值，防止国有资产流失是国有资产监督管理的重要目标，责任追究制度是落实这一目标的监督保障机制。

2015年12月，国务院国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规[2015]166号），明确要求央企“加快提升合规管理能力，相关部门共同参与、齐抓共管的合规管理工作体系，研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则，加强合规教育培训，努力形成全员合规的良性机制”。

2018年11月，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）,对国资委履行出资人职责的中央企业全面加强合规管理、提高依法合规经营管理水平提出了要求和指导。

2022年10月，国务院国资委印发《中央企业合规管理办法》，通过规章制度对中央企业进一步深化合规管理提出更为明确的要求。

《中央企业合规管理办法》等合规管理的规章制度，是中央企业合规体系建设、运营、评价的基础，属于中央企业合规建设的正面清单，而《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》（国资委37号令）则作为中央企业合规经营管理的负面清单。

 一、国有资产合规经营的合规义务体系框架

企业国有资产监督管理，从管资产到管资本的理念实践中，以2009年5月起实施的《中华人民共和国企业国有资产法》为基本框架。《企业国有资产法》第八条规定了“建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任”。

2017年，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确要求国务院国资委准确定位，调整优化国资监管职能等，力图从国资监管层面再做突破，增强国企活力。

2019年，国资委关于印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》的通知（国资发法规〔2019〕114号），目的是加快实现从管企业向管资本转变，不断提升国资监管的能力和水平。

1. 中央企业投资管理制度方面

国务院国资委于2017年发布了《中央企业投资监督管理办法》（国资委令第34号）（以下简称“《34号令》”）和《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）（以下简称“《35号令》”）。

《34号令》、《35号令》的颁布旨在促进企业依法履行出资人职责，建立以管资本为主的国有资产监管体制，推动中央企业规范投资管理，优化国有资本布局和结构，更好地落实国有资本保值增值责任，《34号令》第六条明确规定，中央企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，应当建立投资管理体系，健全投资管理制度，优化投资管理信息系统，科学编制投资计划，制定投资项目负面清单，切实加强项目管理，提高投资风险防控能力，履行投资信息报送义务和配合监督检查义务。

2. 中央企业国有资产评估方面

目前中央企业国有资产评估的主要依据是2005年9月1日起实施的《企业国有资产评估管理暂行办法》（以下简称“《国资委12号令》），此外，国务院于1991年发布了《国有资产评估管理办法》，该办法于2020年实施修订，目前也是资产评估的重要依据。企业国有资产评估以上述两个办法作为合规义务体系的主线，此外，企业国有资产评估还有国资委产权局印发的《关于企业国有资产评估报告审核工作有关事项的通知》（国资产权[2009]941号），该通知中对国有资产评估报告备案、核准事项进行了相关要求。

此外，《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“《32号令》”）中也对资产评估做了相关要求。

另外，国资委也对中央企业资产评估中一些常见问题做了答复，比如国有参股公司是否适用《国资委12号令》，国有参股企业增资是否需要进行资产评估及备案；国有参股的中外合资公司解散时是否需要进行国有资产评估等问题进行了说明。

3. 中央企业资金管理方面

在中央企业资金管理方面，国务院国资委于2011年、2012年发布了《关于进一步做好中央企业资金保障防范经营风险有关事项的紧急通知》（国资发评价〔2011〕48号）和《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》（国资厅发评价〔2012〕45号），明确中央企业不得向集团以外的企业提供借款。目前这两个规定已被国资委2022年发布的《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》所取代，该意见进一步明确要求推进中央企业数字化转型和高质量发展，提升中央企业资金管理精益化、集约化和智能化水平，增强企业抗风险能力。

4. 国有资产重大风险报告事项方面

2020年4月，国资委发布《关于加强重大经营风险事件报告工作有关事项的通知》（国资厅发监督〔2020〕17号），就企业加强重大经营风险事件报告工作的有关事项做出明确通知。

2021年12月，国资委关于印发《中央企业重大经营风险事件报告工作规则》的通知（国资发监督规〔2021〕103号），目的在于规范中央企业重大经营风险事件报告工作，建立健全重大经营风险管控机制，及时采取应对措施，有效防范和化解重大经营风险。

5. “三重一大”方面制度

2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，意见明确，凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项必须由领导班子集体作出决定的要求。

随后，国资委党委印发《国资委党委关于贯彻落实<关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见>》的通知，明确要求各中央企业在重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项必须由领导班子集体作出决定的要求。

上述主要规则架构构成了中央企业合规经营、投资、国有资产监督管理的主要框架体系。

二、中央企业违规责任追究合规义务框架体系

为加强企业国有资产保护，完善中央企业资产管理责任制度，规范中央企业资产损失责任追究行为，国务院国资委在2008年印发了《中央企业资产损失责任追究暂行办法》（国资委20号令）；2016年国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）（63号文）；2018年，国务院国资委印发了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》（国资委37号令），目的是为了加强和规范中央企业违规经营投资责任追究工作，进一步完善国有资产监督管理制度，落实国有资产保值增值责任，有效防止国有资产流失。

国务院国资委办公厅每年对于中央企业违规经营投资追究责任工作都印发相关通知。2023年4月，国资委印发关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知，进一步健全违规经营投资责任追究工作体系和工作机制，强化责任追究“反向查、正向建”作用，切实维护国有资产安全，有效防范化解重大风险，为做强做优做大国有资本和国有企业，加快建设世界一流企业提供坚强保障。

国资委20号令，63号文及国资委37号令构成了中央企业违规经营投资追究责任工作的主要制度体系，国资委20号令虽已失效，但仍然适用中央企业发生违规经营投资的时期的追究责任依据，国资委37号令为中央企业目前主要的违规经营投资追责依据，对国有企业责任追究范围、损失认定、责任认定、追究处理、组织实施等作出了相关规定。

来源：天达共和法律观察

作者：

• 杜国平，天达共和合伙人，北京办公室；主要从事公司及资本市场法律业务，在国企改制与上市、收购与兼并、资本市场与证券、私募股权基金、资产管理等业务领域均有良好的业绩和经验；联系电话：+8610 6510 7089；邮箱：duguoping@east-concord.com；

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