吴必轩等：欧盟碳边境调节机制的合规性

欧盟碳边境调节机制（CBAM）法案已于2023年5月17日生效，将于2023年10月1日起正式实施。作为全球首个落地实施的“碳关税”机制，CBAM将对全球贸易和规则发展产生深远影响，其是否符合世贸组织规则引起广泛争议。本期规则动态汇集官方研究、智库报告和专家观点，侧重对CBAM的合规性问题进行分析，具体如下：

一、2023年2月21日，美国国会研究局发布研究报告《欧盟边境碳调节的背景与发展》，认为边境碳调节（Border Carbon Adjustments, BCA）可以应对不同气候政策带来的竞争劣势和碳泄漏等问题。报告介绍了边境碳调节（BCA）和欧盟CBAM的背景、涵盖产品、涵盖国家和费用计算方式。报告认为，由于WTO专家组从未审议过BCA，目前无法确定BCA是否符合WTO的非歧视原则，也不能确定是否可以援引GATT环境例外和国家安全例外条款。此外，BCA可能会引发一系列贸易问题并对发展中国家产生负面影响。报告指出，鉴于BCA实施的经济和外交成本可能远超其收益，政策制定者可以通过免费提供配额、资助特定行业以及在气候政策中载明资金支持等方式解决碳泄漏和公平竞争问题。

二、2020年4月（欧委会提交CBAM立法草案前），欧洲议会发布报告，对CBAM进行了WTO和欧盟法合规性评估。报告得出如下结论：实施CBAM的最佳方案是征收间接税，该做法符合GATT第2.2(a)条和第3条以及ASCM关于出口退税的规定；次优方案是将进口商纳入欧盟碳排放交易系统。两种措施的实施不得构成任何歧视，即使存在歧视也因为符合GATT第20条例外条款的规定而具有合理性。对非《巴黎协定》缔约国征收进口关税违反WTO最惠国待遇原则，且不符合GATT第20条引言的规定，不具可行性。

三、2021年8月9日，美国知名智库卡托研究所（CATO）发布WTO上诉机构前主席James Bacchus撰写的《欧盟碳边境调节机制引发的法律问题》一文。文章认为，CBAM的具体规定和实际应用可能违反最惠国待遇原则、国民待遇原则以及欧盟在WTO的关税减让承诺。虽然欧盟可辩称CBAM是为保护可用竭自然资源而采取的措施，但鉴于CBAM可能构成“任意或不合理的歧视”或“对国际贸易的变相限制”，其很难适用WTO中的健康和环境例外。文章建议欧盟通过与其贸易伙伴的谈判解决上述问题，以免对全球贸易产生严重影响。

四、2023年2月，美国知名智库战略与国际问题研究中心（CSIS）发表政策评论——《欧盟碳边境调整机制分析》。文章认为，CBAM旨在防止碳泄漏，并有可能重塑国际贸易。CBAM有违反WTO非歧视待遇原则之嫌，但是由于WTO上诉机构尚未恢复正常运作，关于CBAM的合规性问题将处于不确定状态。欧盟有可能声称“生产过程和生产方法”不同（即碳密集度不同）的外国产品与欧盟产品不属于同类产品，因而不适用最惠国待遇或国民待遇条款。欧盟还有可能援引GATT第20条环境例外条款主张CBAM的正当性。CBAM能在多大程度上促进脱碳，是否会促进全球良性政策循环，是否可能引发新一轮贸易战，均有待进一步观察。

五、本期特邀撰稿人、碳问题吴必轩律师认为，欧盟推行碳边境调节机制（CBAM）既有气候目的，也有增强欧盟企业竞争力和增加财政收入的考虑，同时希望在气候变化时代确立其规则制定者的地位。CBAM与欧盟碳市场深度绑定，未来不太可能覆盖所有进口产品。受CBAM影响的中国出口产品对欧出口金额绝对值较大，但占对欧出口总额的比重较低。现阶段对CBAM影响进行严谨的量化评估非常困难，需综合考虑欧盟免费配额及削减安排、对欧盟碳价预判以及对国内碳市场的行业扩容和碳价的预判等。CBAM传递出一个明确的信息，在气候变化时代，碳将成为影响贸易和国家竞争力的一个新的因素。

目录

  ※ 官方研究 ※

一、美国国会研究局称认定欧盟碳边境调节机制是否违规存在不确定性

二、欧洲议会自称欧盟CBAM符合WTO规则

※ 智库观点 ※

三、WTO上诉机构前主席James Bacchus认为欧盟CBAM机制涉嫌违反WTO规则

四、美国知名智库CSIS分析欧盟CBAM与WTO规则的相符性及其外部影响

※ 特邀专家视点 ※

吴必轩：厘清究竟，再谈CBAM的影响与应对

※ 官方研究 ※

一、美国国会研究局称认定欧盟碳边境调节机制是否违规存在不确定性

2023年2月21日，美国国会研究局发布研究报告——《欧盟边境碳调节的背景与发展》，分析了边境碳调节（Border Carbon Adjustments, BCA）以及欧盟提出的碳边境调节机制（CBAM）的含义、适用的产品范围、国家范围、碳价计算方式以及面临的实施挑战。报告指出，BCA现已成为各国间高层双边和多边讨论的话题。例如，加拿大政府官员于2021年咨询利益相关者，寻求在加拿大国家碳税框架之下的BCA方案。

报告认为，关于BCA是否符合WTO规则，由于WTO专家组从未审议过此类问题，目前无法确定。此外，BCA还可能引发一系列贸易和其他问题。综合考虑预期利益和实施上面临的挑战以及潜在后果，决策者可以选择其他方式应对碳泄漏和公平竞争问题。

（一）背景与主要问题

根据2015年《巴黎协定》确定的“国家自主贡献”（NDC）下“共同但有区别责任”的温室气体减排目标，各国将采取在时间、范围和严格程度上有区别的气候变化政策，可能会产生一系列经济影响。例如，2017 年的一项研究估算了一些国家为实现各自NDC 需付出的减排成本。该估算成本与特定国家为实现NDC所需的碳价格（如税费）相当，从零（如中国和印度）到数百美元每公吨（如欧盟、日本）不等。尽管该研究的估算结果因多种原因已经过时（自该研究发布以来，许多国家已经更新了其NDC），但该研究的成本估算与特定国家实现其国家自主贡献所需的碳价（例如税收或费用）估算相当。

政策制定者主要担忧两个问题：第一，不同的气候政策可能导致国内商品价格上涨幅度超过国外生产的同类商品价格，从而造成国内企业竞争劣势，尤其是“排放密集型、贸易密集型行业”（如钢铁制造）；第二，各国气候政策的差异可能刺激经济活动向气候政策不严格或不全面的国家转移，最终可能导致“碳泄漏”问题。BCA就是针对该问题提出的。

1.边境碳调节（BCA）的含义

为应对各国不同气候政策的潜在影响，BCA将对某些进口材料或产品实施贸易措施，如加征关税或其他费用。也可向某些材料或产品的出口商提供退税，以弥补国内气候政策导致的成本增加。总体而言，BCA旨在促进国外和国内公司在税务管辖范围内提供产品或服务时拥有“公平竞争条件”。有专家指出，BCA或有鼓励其他国家采取类似气候政策的作用。

在制定BCA时，决策者需要考虑以下几个关键问题，包括可能受到BCA影响的材料或产品是什么、进口商品BCA费用如何确定以及哪些国家的材料或产品可能受到影响等。

2.可能适用BCA的材料或产品

许多BCA方案会对预计受单边气候政策影响最大的产业部门的进口商品征收费用。这些部门通常被称为“排放密集型、贸易密集型行业”。各行业的温室气体排放强度由以下因素决定：（1）生产过程中的直接排放，如水泥和钢铁生产过程中产生的二氧化碳；以及（2）生产过程（如钢铁、水泥和化工生产）中投入品（如电力、天然气）产生的间接排放。

排放密集型产业受到影响，是因为气候政策会影响生产过程中的直接排放，也会影响供应商（例如发电厂）的“上游”排放，从而可能导致电力消费者承担更高成本。在其他因素保持不变的情况下，相较于低排放行业，高排放行业的成本增加可能更大。

贸易密集型行业受到影响，是因与其他国内产业相比，其面临更大的国际竞争。衡量行业贸易风险的一个潜在方法是将该行业的进出口总值与其国内生产和进口总值进行比较。2009年（美国）联邦温室气体减排立法审议期间的一份机构报告确定了符合排放密集型、贸易密集型标准的产业部门，主要包括化工、造纸、非金属矿（如水泥和玻璃）和初级金属（如铝和钢）等行业。

3.进口商品BCA费用的确定

总体而言，BCA会对进口产品的温室气体排放量（通常称为碳含量或排放量）征收费用。该费率可能会基于进口国的国内碳价格（如碳税或排放费），或是根据监管计划或其他相关政策计算出的隐含碳价格。为此，一国政府可能会对进口产品制造过程中产生的温室气体排放量进行估算，并据此对进口产品征收费用。估算的排放量一般包括现场生产过程中的直接排放量，也可能包括与产品生产相关的间接排放量，如异地发电产生的排放。

此外，一些拟议中的BCA框架还将出口国的气候政策（和成本）纳入考量，对进口费用进行调整。欧盟BCA即包括这类调整。

4.材料或产品可能受到BCA影响的国家

政策制定者可能会出于各种原因，考虑在BCA中纳入或排除某些国家的材料。例如，BCA可能会排除那些气候政策（如碳定价）与本国政策规定类似的国家的进口产品。在最近的美国联邦立法提案中，BCA将对来自气候政策与美国不相类似的国家的进口商品征收费用。根据这些方案，负责BCA计划实施的联邦机构（如财政部）需要做出相关决定。但如何确定气候政策的对等性以及由谁来确定，这在技术和政策上都可能存在挑战。

政策制定者可考虑排除欠发达国家的产品，鼓励出口国经济发展；排除贸易量低于某一特定阈值的国家的材料，可以减轻实施BCA国家的行政负担。然而，这类排除可能引发是否与世贸组织规则相符的关切。

5.BCA实施面临的挑战和选择

建立和运作BCA可能在实施上存在挑战。根据设计的具体情况，BCA需要计算国内气候政策对国内生产的商品和材料以及在其他国家的类似成本的经济影响。涉及碳价格及直接受碳价格影响的材料（通常是煤、天然气和石油）的计算可能相对简单；而涉及碳价格及受碳价格间接影响的材料（如钢铁或化肥）的计算则较为复杂。对于在多国生产的进口商品，由于在运到进口国之前可能需要多次跨境，类似计算会更加复杂。

为了减轻计算的复杂性，政策制定者可以将产品范围限定在少数几个行业，并对特定制造过程采取假设值或默认值。例如，对不同国家特定行业适用平均排放量。然而，这种简化的方法可能导致进口产品价格调整不准确，从而影响温室气体减排量。另一种方法是允许企业提供经测量且独立验证的排放数据而不用默认值。新兴技术（如改进的传感器和数字分类账）可以提高通过供应链跟踪产品的可靠性。

（二）欧盟碳边境调节机制

1.背景

欧盟提出碳边境调节机制（CBAM）作为欧盟碳排放交易体系（EU ETS）的补充。ETS是2005年启动的温室气体排放总量控制与交易计划，涵盖电力部门、部分能源密集型产业及航空业。ETS中每一排放配额（EUA）相当于一吨二氧化碳当量（tCO2e）。在总量控制与交易体系中，排放总量被划分为多个排放配额。一个排放配额代表排放一公吨二氧化碳当量（mtCO2e）的权利。排放总量创造出一种新的商品——排放配额。政策制定者可以决定将排放配额免费分配给涵盖实体或出售（通过拍卖）或组合使用上述策略。由于排放配额具有货币价值，因此，如何分配排放配额通常是总量控制与交易计划制定过程中重要的争议点。

在EU ETS中，发电企业一般通过政府拍卖购买排放配额，但自2005年起，涵盖企业也免费获得部分配额。其理由与采用CBAM的理由基本相同：解决与没有类似减排要求的国际企业的竞争力问题，并避免碳泄漏问题。

CBAM法案是欧盟“减碳55%”（Fit for 55）一揽子改革方案的一部分。该方案将部分修订EU ETS，尤其是降低EU ETS的排放上限，并逐步取消免费配额做法。CBAM将随着免费配额逐步取消而逐步实施。在2023年10月开始的报告期后，CBAM 将于2026年以有限的形式开始实施，并在2034年免费配额完全取消后全面实施。在分阶段实施期间，CBAM将仅适用于不享受免费配额的部分，从而降低涵盖进口产品的CBAM价格。

2.涵盖产品

欧盟的政策制定者们一直在讨论将哪些产品纳入 CBAM。欧盟委员会于 2021年7月提出CBAM适用于部分商品：钢铁、水泥、化肥、铝和进口电力。2022年6月，欧洲议会提议将有机化学品、塑料、氢气和氨加入其中。2022年12月达成的临时协议规定CBAM将初适用于水泥、铝、化肥、电力、氢气和钢铁。欧洲委员会将考虑是否在将来纳入有机化学品和聚合物。

根据欧盟委员会2021年CBAM初步提案文件，CBAM 将涵盖所有非欧盟国家的进口商品。EU ETS的参与国或排放交易系统与ETS相联系的国家（如瑞士）将被排除在CBAM之外。此外，欧盟委员会的CBAM提案还包括一个调整机制，将出口国的气候政策（和成本）纳入考量。

3.CBAM碳价格

从2026年开始，欧盟CBAM将间接地对进口产品清单所关联（“内嵌”）的温室气体附加碳价格。碳价格将与EU ETS排放配额的每周平均拍卖价格挂钩。CBAM将通过证书对进口产品进行收费。一张证书相当于一公吨二氧化碳排放量。进口CBAM所涵盖产品的公司需要通过成员国政府购买证书。进口商每年需要交付与其进口所涵盖产品关联碳排放量相符的证书数量。CBAM证书不能交易牟利，但可以将一定数量未使用的证书卖给成员国政府。

近年来，配额价格不断上涨。2022年EU ETS平均价格为每公吨二氧化碳排放85美元，大大高于美国各州和地区温室气体减排项目2022年的排放限额价格。相比之下，美国11个州的限额交易项目“区域温室气体倡议（RGGI）”2022年的平均排放配额价格为每公吨13.5美元。加利福尼亚州排放交易计划2022年的平均配额价格为每公吨28.5美元。

4.直接或间接排放

2021年7月欧盟委员会CBAM的最初立法提案仅适用于所涵盖材料（如钢铁）的现场生产所产生的直接温室气体排放。2022年6月欧洲议会的CBAM提案包括了间接排放。2022年12月CBAM临时协议涵盖了“特定条件下的间接排放”，欧盟委员会将在过渡时期（即2026-2034年）“评估间接排放的方法”[1]。

（三）是否符合世贸组织规则的问题

目前暂不确定BCA是否符合WTO的规则，因为WTO专家组从未审议过这类问题。尤其不能确定BCA是否符合GATT主要原则，如非歧视原则，也无法确定能否根据GATT例外规定（如国家安全和保护人类或动植物生命或健康等一般例外规定）得到豁免。

1.与边境调节有关的GATT义务

GATT明确允许WTO成员“对任何产品的进口......征收相当于.....对国内同类产品或对全部或部分由其制造或生产的进口产品征收的国内税”。美国最近一些征收排放费或碳税立法提案不是针对特定产品，而是针对排放或导致排放的投入品（即化石燃料）。根据这些提案，钢铁、水泥和某些化学品等碳密集型材料将不会直接受到拟议税费的影响。一些专家认为，可以利用基于排放或投入的产品税来建立“边境碳调节”措施，但这一概念尚未得到验证。此外，目前还不清楚GATT是否考虑调整因实施国内环境法规而对国内产品征收的隐性税。

根据GATT对税收措施的国民待遇要求，一国的“边境碳调节”不得对进口产品征收超过对国内同类产品征收的国内税。然而，根据 BCA 的设计和范围恐难以确定BCA是否超过对国内同类产品征收的税费。

根据GATT专家组此前的一项裁定，尚不确定基于进口产品制造或生产过程中温室气体排放量计算的BCA是否符合WTO规则，因为实施BCA是基于生产方法而不是产品本身[2]。但一些学者认为，可以通过设计BCA将生产过程中的温室气体排放分配到特定产品。

2.GATT的例外规定

一国如果采用BCA但后来发现违反了GATT的要求，可以援引GATT的一般例外保留该措施。例如，“为保障人民、动植物的生命或健康所必要的措施”或“与保护可用竭的自然资源有关，并与限制国内生产或消费一同实施的措施”。BCA是否符合这些例外及其相关条件取决于具体情况。

此外，GATT的另一项条款包含了国家安全的例外情况。一个国家可以辩称气候变化是国家安全紧急情况，因此BCA属于这一例外。目前还不清楚WTO专家组是否会接受这一理由。一些WTO成员担心，过度使用国家安全例外会破坏世界贸易体系，因为各国都可能打着国家安全的幌子颁布大量贸易保护主义措施。

（四）其他贸易相关的问题

BCA还引发一系列贸易问题和其他关切。例如，一些专家担心BCA关税可能是（或被解释为）对国内产业的变相保护。一些人认为各国会利用BCA复杂计算的微妙调整来为国内产业谋取特殊待遇。

也有专家指出，BCA关税可能会在短期内对发展中国家产生负面影响。联合国贸发会议（UNCTAD）的一项调查指出，欧盟的CBAM“可能会影响较贫穷国家的发展，减少其出口导向型发展的机会”。不过，该研究也指出，这种影响具有高度不确定性，某些发展中国家可能会获得优势。例如，2020年的一项研究表明，由于印度和土耳其的钢铁行业碳效率相对较高，如果欧盟实施CBAM，它们将有可能“从中国、俄罗斯和乌克兰那里攫取粗钢份额”。

此外，一些研究人员强调BCA可能会带来意想不到的后果。例如，一些研究发现，由于对美元的贸易条件有影响，边境调节可能比单纯的碳价调节导致更低的净出口。如果有更多国家建立相当的减排政策，上述担忧会在一定程度上得到缓解。

（五）BCA替代方案

考虑到预期效益、执行上面临的挑战和可能产生的后果，一些研究对BCA的合理性提出了质疑。例如，2017年的一项研究得出结论：“然而，经过我们对单边碳税经济学的审查，并未发现实施BCA的有力理由。”2015年的一项研究得出结论：“试图通过各种政策‘保护’美国能源密集型的制造企业免受国际竞争压力，可能只会对这些企业产生有限的影响……鉴于我们模拟的气候政策对竞争力的影响之大，BCA潜在经济和外交成本可能会超过其收益，从而证明不采取行动是合理的。”

政策制定者有多种选择用于解决碳泄漏或竞争力问题。例如，在“总量控制与交易”体系框架内，替代方案之一是免费向所涵盖的实体提供排放配额。这在欧盟排放交易体系EU ETS、加州的碳排放交易计划以及区域温室气体减排倡议（RGGI）中部分得以体现。政策制定者可以通过资助特定行业或特定技术的研发和部署来支持碳密集型、贸易密集型行业。此外，气候政策还可以包括为特定行业或受影响行业集中度高的社区提供过渡性援助资金支持。

[1]2023年5月正式通过的欧盟CBAM法案要求，对于钢铁、铝和氢三个行业只需要核算直接排放量，化肥、水泥和电力则需核算间接排放量。

[2]该推理源于1991年3月关贸总协定专家组的一项裁定，该案专家组审查美国是否可以对自墨西哥进口的金枪鱼与美国产金枪鱼区别对待，原因是墨西哥金枪鱼的捕捞方法导致了海豚的意外死亡。专家组认为，美国有关法规针对的是金枪鱼的生产方法，而非金枪鱼本身，而GATT第三条第4款禁止按生产方法区分产品。因此，根据该条款规定，美国有义务给予墨西哥金枪鱼不低于基于美国金枪鱼的待遇，而无论墨西哥船只附带捕获海豚的行为是否与美国船只的行为相一致。

美国国会研究局：欧盟碳边境调节机制与发展：https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R47167，姚曼芊整理

二、欧洲议会自称欧盟CBAM符合WTO规则

2020年4月14日（欧委会提出CBAM立法草案前），欧洲议会发布分析报告——《碳边境调节机制与贸易有关问题的法律评估》。该项研究是根据欧洲议会国际贸易委员会（INTA Committee）的请求，由欧洲议会对外政策总局政策部做出。评估内容主要包括CBAM与世贸组织规则和欧盟法律的相符性。评估报告认为：实施CBAM的最佳方案是征收间接税，次优方案是将进口商纳入欧盟碳排放交易系统。两种措施的实施不得构成任何歧视，即使存在歧视也因为符合GATT第20条例外条款的规定而具有合理性。对非《巴黎协定》缔约国征收进口关税违反WTO最惠国待遇原则，且不符合GATT第20条引言的规定，不具可行性。

此外，2021年3月10日，欧洲议会通过“关于建立与WTO兼容的欧盟碳边境调节机制的决议”，采用了对欧盟进口商品征收碳税的形式。决议指出，支持引入CBAM的前提是不歧视或不构成对国际贸易的变相限制，并符合WTO规则和欧盟自由贸易协定（FTA）。

（一）CBAM在WTO协定下的可行性

1.WTO协定的性质和约束力

（1）欧盟受WTO规则的约束。欧盟及其成员国都是WTO的缔约方，必须遵守WTO协议。WTO规则虽可能限制欧盟的气候行动，但也在互惠基础上保护欧盟的海外贸易利益。值得注意的是，WTO规则在欧盟法院不具有直接效力，只能由其他WTO成员通过国家间的争端解决方式执行。因此，只有其他世贸成员（而非私营部门）可以违反WTO规则为由，对欧盟任何最终的碳边境调节机制提出质疑。

（2）需对WTO条款赋予意义。WTO相关规则大多可追溯到20世纪40年代缔结的最初的《关贸总协定》（GATT）。其中补贴规则在1994年WTO成立时更新。这些规则都没有明确涉及气候变化问题。欧盟CBAM与WTO规则的相符性问题主要取决于WTO相关条款的实际文本含义。例如，欧盟法律或经济角度的“税收”或“补贴”不一定是WTO规则中的“税收”或“补贴”。相关条款的含义也可以参考WTO相关判例。然而，在碳边境调节机制等问题方面没有先例，而且WTO的规定也很模糊，这就导致难以预测特定的碳边境调整机制是否与WTO规则相符。

（3）有限的救济措施。即使WTO争端解决机构（DSB）认定欧盟CBAM违反WTO规则，所能提供的救济措施也纯粹是前瞻性的，而且不包括金钱赔偿。这意味着，在最坏情况下，欧盟也只有在WTO作出不利裁决并在合理时间执行后（通常需要几年），才可能被迫改变其机制。从这个意义上说，WTO允许一定程度的“试错”。此外，欧盟也可以决定保留其违反WTO规则的行为，转而与其他成员商定解决方案，或者接受同等的贸易报复。

（4）WTO的相关性危机。WTO目前的危机使上诉机构停止运行。一方面，通过“无效”上诉来阻止WTO不利裁决的可能性，削弱了WTO的约束力。另一方面，那些认为欧盟CBAM违反WTO规则的成员可以“自行执法”（对欧盟进行报复），而无需通过必要的WTO程序。

2.WTO相关条款

碳边境调节与WTO规则的相符性问题饱受争议。大多数观点认为，至少某些类型的调节措施可能符合WTO规定，但这在很大程度上取决于有关措施的具体实施细节。虽然碳边境调节已被广泛讨论，但实际例子却很少，迄今为止尚无相关做法在WTO受到质疑。

（1）针对进口碳调节可援引的WTO规则

关税减让承诺：根据GATT第2条，对于进口到欧盟的产品，欧盟受其所承诺的最高进口关税或最高关税税率的约束。例如，如果将对进口钢材的碳边境调节解释为进口关税，那么可能违反欧盟对钢材的关税减让承诺。然而，GATT第2.2（a）条明确允许“边境税调节”，即对进口产品征收“与国内同类产品（如欧盟钢材）或该进口产品赖以全部或部分生产或制造的物品（如钢材投入）所征收的国内税”相当的费用。这可以使某些进口碳税“等同于”国内碳“税”。

国民待遇原则：根据GATT第3条，欧盟承诺不对进口产品与欧盟同类产品进行（法律上或事实上的）歧视。如果对从中国进口的水泥等产品的碳调整不是作为关税，而是作为对欧盟境内进口水泥的间接税或法规的一部分，欧盟必须确保“公平的竞争环境”。

取消进口数量限制：如果欧盟的碳调节措施不被视为进口关税，也不被视为欧盟税收或法规，而是作为限制进口的边境措施，则可能违反GATT第11条。

最惠国待遇原则：无论碳调节措施法律性质如何，都不能对来自不同成员的同类产品区别对待，否则将违反GATT第1条最惠国待遇原则或第13条关于数量限制的规定。

即使欧盟相关措施违反上述WTO规则之一，如果满足GATT第20条健康和环境例外条款，该措施仍可能是合理的。只要该进口调节措施系“为保护人类、动物或植物的生命或健康”[GATT第20条（b）款]或“与保护可用竭的自然资源有关并与限制国内生产或消费的措施一同实施”[GATT第20条（g）款]；同时该措施的适用“不在情况相同的成员之间构成任意或不合理的歧视”，也“不构成对国际贸易的变相限制”（GATT第20条引言）。

（2）针对出口碳调节可援引的相关WTO规则

碳边境调节不仅包括对进口产品征收碳税，还可能包括在某些欧盟产品出口时退还碳成本。能源密集型产品的出口退税有利于解决欧盟生产商在世界市场上的竞争力问题。然而欧盟生产商通过出口碳密集型产品避免支付碳成本，可能阻碍欧盟为气候变化作出的努力。因此，大多数观点建议仅对进口产品实施碳边境调节措施。

此外，如果欧盟的碳边境调节机制包括出口免税或退税，其他WTO成员可能会质疑该措施构成“出口补贴”。因为这种税收减免可被视为欧盟的“财政资助”，其形式为因产品出口而“放弃或未征收”“本应由政府获得的财政收入”（如碳税或碳补贴成本）。WTO《补贴与反补贴措施协定》（ASCM）第3.1（a）条禁止出口补贴。而在“公平竞争”的情况下，ASCM允许“出口产品免征同类产品在国内消费时所承担的关税或其他费用”，也即退税金额“不超过”出口产品在欧盟境内消费时所产生的碳成本。

无论进口还是出口，边境调节都是欧盟的一项权利，或者说是WTO规则所允许的。欧盟并没有进行边境调节的义务。欧盟目前不调整ETS，并没有违反任何WTO规则。此外，如果欧盟将来决定只对进口进行碳边境调节并保持在上述限制范围内，欧盟也没有义务对出口进行调节。

3.进口碳调节需与WTO保持一致的关键交叉问题

实施进口碳调节措施有两种动因：一是公平竞争，即欧盟生产商需要支付碳成本，而进口不需要。二是环境问题，即防止碳泄漏或引导其他国家或外国生产商减少碳排放。上述WTO规则为两者提供了有条件的法律保护：GATT第2条（关税减让承诺）和第3条（国民待遇原则）旨在处理公平竞争问题，GATT第20条一般例外条款则对环境问题作出了规定。

欧盟的碳排放措施是否可以对进口产品适用，取决于该措施是否符合允许边境调节的WTO条款（特别是GATT第2条和第3条）中规定的标准。因此，首先应确定欧盟的措施是否属于这些条款的范畴？如果根据GATT相关规定，欧盟的措施属于边境调节措施，则应进一步审查第二项要求：该措施是否违反了GATT第3条的国民待遇原则或第1条的最惠国待遇原则？最后，即使欧盟相关措施确实违反了上述WTO规则之一，但若满足GATT第20条的一般例外规定，该措施仍然是合理的。

（1）欧盟碳税是“间接税”

根据“边境税调整”和“国民待遇”理论，如果一项国内税收或法规与产品生产销售充分相关（如增值税、香烟的消费税以及销售金枪鱼需具备的安全标签要求），则可以对进口产品征收或调整，以确保平等的竞争条件。然而，针对生产者、雇员或利润而非产品或其投入的其他税收或法规（如公司税、工资税以及环境型土地使用限制）不能施加于进口产品。因此，问题的关键在于，在欧盟征收的碳税或相关法规，是更像可调节的增值税（针对产品、投入或消费），还是不可调节的工资税（主要针对生产商）？

以欧盟碳排放交易机制（EU ETS）为例，从WTO法律角度来看，如果（且仅限于）将其理解为以下两种情况之一，则可以基于竞争力的考虑对进口进行调整：一是直接或间接适用于欧盟产品的国内税或其他国内费用；二是影响欧盟产品的销售、购买、运输、分销或使用的法律、规章或要求。重点是ETS与在欧盟使用或生产的投入品或产品之间的关系（例如，ETS是否至少间接适用于作为欧盟产品的水泥）。因此，考虑的重点应该是措施的目标，而非采取措施的原因。后者包括，是否与产品中的物理内容有关（如糖税与碳税的关系），或与欧盟境内外发生的事件有关（如发生在欧盟或中国境内的碳排放）等问题。

ASCM明确规定了可在边境进行调节的税种，这解决了进口调节的另一面，即出口退税问题。ASCM规定，只有“间接税”而非“直接税”可在边境调节。间接税被广泛定义为“除直接税以外的所有税”，而直接税仅限于所得税和财产税。由于碳税既不是所得税，也不是财产税，因此极大可能被归类为可调节的间接税。此外，间接税不仅包括消费税或最终产品的税（如增值税），还包括与产品生产和分销有关的中间税。换句话说，过程税或生产税，包括对燃料（以及与燃料相关的碳排放）等投入品征收的税，均可作为在边境可调节的间接税。

（2）欧盟内部碳税是“税收”还是“内部法规”？

如前所述，根据GATT第3条，间接“税收或其他费用”，以及内部法规（与产品或投入品的销售、购买或使用充分相关）均可对进口进行调整。从这个意义上说，税收和法规之间没有重大区别，两者都可以进行边境调节。然而税收等措施的边境调节相对更灵活。根据GATT第2.2条，欧盟的碳税措施可以通过在欧盟销售或消费水泥等产品的地点进行调节，而不管水泥是在欧盟生产还是从中国进口。根据GATT第2.2（a）条，境内碳税或费用也可以在边境通过等同于境内碳税的边境关税或收费进行调节。

相比之下，内部法规只能通过对进口适用相同或等效的法规来调节，例如对欧盟产品和进口产品都实行排放配额要求[1]。GATT第2条没有规定通过内部法规征收边境税的方式进行边境调整。该条仅允许在边境征收“等同于国内税”的费用。

（3）碳边境调节措施与国民待遇原则

假设针对欧盟产品的碳措施也可以适用于进口产品进行碳调节（根据GATT第2条或第3条），那么与“同类”国内产品相比，这种调节不能对进口产品造成更重的负担。

以钢材为例：对从中国等地进口的“同类”钢材征收的碳成本不能超过对欧盟钢材征收的碳成本。WTO判例根据产品在市场上的竞争性经济关系来认定“同类”产品。这意味着，来自欧盟和中国的钢材，无论其碳足迹如何，很有可能被WTO认定为“同类”产品。如果从总体上看，对欧盟向中国进口的钢材征收的碳成本比欧盟钢材高，那么就可能存在事实上的歧视。因为从中国进口的钢材相比于欧盟境内钢材会受到更大冲击。尽管这种事实上的歧视违反了GATT第3条，但可以通过环境例外使之正当化。

避免这种事实上的歧视的方法之一就是对从中国进口的钢材征收欧盟钢材的平均碳排放价格。平均价格有助于确保事实上的平等。同时，允许个别中国出口商证明其排放量低于欧盟平均水平，并在此基础上支付更低的碳排放价格。按此来讲，中国进口商的整体待遇只会比欧盟钢铁生产商的平均待遇更优惠。

避免事实上歧视的另一种方法是对投入物而非最终产品进行征税或监管。如果欧盟对其钢材生产中使用的能源征税，那么对进口钢材的调节同样可以参照该钢材在国外使用的能源（例如中国钢铁生产过程中使用的煤炭）来计算。这样欧盟就可以说是按照欧盟钢材生产中使用的“同类”能源（和排放）的水平对进口钢材中的进口能源（和排放）征税。因此，需要比较的“同类产品”（及相关税负）是作为投入品的能源（例如煤炭），而不是最终产品钢材，否则可能存在事实上的歧视。

（4）碳边境调节措施与最惠国待遇原则

传统的“边境税调节”以目的地原则为基础对国内消费（包括进口）征税，对出口退税。这意味着，从技术上讲，欧盟的碳边境调节可以对进口产品征收全额碳价，只要原产国退还了其收取的碳价。例如，欧盟可以对来自加拿大的钢材等进口产品进行全额调节，因为通常加拿大会在钢材出口时退还其征收的任何碳价。因此最终只有目的地（欧盟）征收碳价。

由于在实践中不太可能对出口进行碳调节，欧盟希望依据在生产国已支付的价格来调整进口产品的碳费。如此，欧盟应确保不歧视来自不同成员、特定成员、与欧盟类似气候立法的成员的同类进口产品。

欧盟也可以对特定国家的进口给予碳调节豁免。例如，对于来自最不发达国家、《巴黎协定》缔约方和拥有与欧盟类似气候立法的国家的进口，可以豁免碳边境调节。由于这种区别对待是以原产地为基础，因此很可能违反GATT第1条最惠国待遇条款。即便如此，它也可以环境例外为由而被合理化。

（5）环境例外条款的适用

欧盟应对气候变化的措施（包括边境调节）涉及与欧盟领土有充分联系的健康和环境问题。由于温室气体在大气中混合，欧盟、中国或美国的气体排放将对欧盟公民构成同样风险。这使气候措施有别于旨在解决纯粹域外问题的措施。

碳边境调节措施与待解决的气候问题之间必须有足够密切的联系。关键在于贸易限制较少的措施能否达到同样的气候保护水平。免费的碳排放配额或许是一种选择，但对某些生产完全不征收碳成本，这一政策可能无法达到相应的气候保护效果。由于碳边境调节措施只是对碳含量收取一定费用，虽然限制了贸易，但并未禁止进口，因此仍是一项相对开放的政策。

此外，即使欧盟的碳边境调节措施对全球气候变化有正面作用，对欧盟而言是“必要的”或与“健康”或“保护可用竭的自然资源”充分相关的，其适用也不得“在情况相同的成员间构成任意或不合理的歧视”。即使在实施碳边境调节措施时对原产国已支付的碳成本的考虑可能会造成某种歧视，但可以基于环境理由（内化碳的社会成本，无论费用在何处支付）而具有合理性。同样，对最不发达国家的豁免可能（对其他国家）具有歧视性，但从环境角度而言，最不发达国家的排放量历来远低于发达国家，《巴黎协定》也允许这种差别待遇。在上述两个例子中，受到不同待遇的成员也可以说是条件不同，因此可以说不存在歧视。

值得注意的是，WTO的先前裁决所谴责的是那些“对外国政府的具体政策决定具有故意和实际强迫效果”的措施。但例如对来自中国等成员的进口产品的平均或实际碳含量征税，并不要求中国改变任何政策。它只是意味着在欧盟销售的中国产品需要支付欧盟的碳价格。相比之下，对来自非《巴黎协定》缔约方或不具有与欧盟类似碳价政策的国家的进口产品征收“惩罚性”碳关税，则取决于原产国的整体政策。这可能会被视为具有强迫性，而且很难证明其合理性。

4.结论

（1）边境调节碳税。由欧盟或其成员国对能源或能源密集型产品（及其相关温室气体排放）的使用或消费征收间接税，是欧盟实施进口碳调节最简易的方式，同时符合GATT第2.2（a）条和第3条，以及ASCM脚注1和附件一（g）项中关于出口退税的相应规定。但是，欧盟必须注意不在法律上或事实上歧视进口产品或区别对待不同来源的进口。重要的是，即使存在某些歧视，根据GATT第20条，只要所作的歧视与健康或环境问题（而不是贸易保护主义或提高竞争力问题）有充分联系，这种歧视仍然是合理的。

（2）将进口产品纳入“总量控制与交易”体系。假定“总量控制与交易”体系在性质上更类似欧盟法规而非欧盟（间接）税，那么欧盟法规也可以对进口产品进行调整。但只能是以同等法规的形式（而非进口关税），且根据GATT第3.4条，该规定必须影响产品的销售或使用。此外，也不能对进口产品歧视或在进口产品之间构成差别待遇。但假使存在某种歧视，根据GATT第20条，只要措施与健康或环境问题（而不是贸易保护主义或提高竞争力）充分相关，该措施就仍然是合理的。

（3）对未签署《巴黎协定》或未征收温室气体排放费的国家征收进口关税。该方案可能具有歧视性，违反GATT第1条最惠国待遇原则。此外，由于它以生产国的总体政策为条件，而不是进口产品的碳含量或特定外国生产商的平均碳成本，这可能被视为具有强迫性效果，继而不符合GATT第20条引言的规定。这一方案最容易受到WTO的质疑。

（二）CBAM在欧盟法律下的可行性

在最近的气候变化立法中，欧洲议会和欧盟理事会概述了欧盟可采取的防止碳泄漏措施的立法路径。立法者认为，对EU ETS的审查“可以考虑是否适宜用碳边境调节措施来取代、调整或补充任何现有措施”，从而使EU ETS所涵盖行业产品的“进口商”受其约束。

1.欧盟及成员国碳税立法

欧盟可根据欧盟有关环境政策的主要法律实施碳税，其方式可通过需欧盟理事会一致同意的特别立法程序，也可通过普通立法程序。普通立法程序需理事会事先一致通过欧委会就修改立法程序提出的建议。即使欧盟在环境保护领域行使立法权，成员国仍可保留或引入各自的碳税法律，条件是当且仅当成员国设定了比欧盟相关立法更严格的要求。

2.将进口纳入欧盟“总量控制与交易”体系

欧盟相关机构可经普通立法程序通过EU ETS修正案，将同类产品的进口商纳入ETS。就普通立法程序而言，欧盟理事会应以特定多数表决是否通过这一法案。

3.对非《巴黎协定》缔约国征收进口关税

欧盟可以根据《欧盟运行条约》（TFEU）第207（2）条和第191（2）条，通过普通立法程序修订《执法条例》，从而能够采用“惩罚性关税”。在普通立法程序中，欧盟理事会以特定多数方式进行表决。欧盟委员会根据审查程序通过执行法案，以便根据修订后的《执法条例》分别对有关第三国征收关税。与其他适用于通过执行法案的程序相比，这一程序会相对宽松。

[1]就GATT第3条而言，排放配额要求是否可以被视为“税收或其他费用”或“规章”，仍然是一个悬而未决的问题。为了达成美欧天空开放协议（EU-US Open Skies Agreement），欧盟法院驳回了关于购买排放配额的义务是一种税收或费用的观点，并将其解释为一种特殊类型的规章。

欧洲议会：碳边境调节机制与贸易有关问题的法律评估，https://repository.graduateinstitute.ch/record/298936，朱末整理

※ 智库观点 ※

三、WTO上诉机构前主席James Bacchus认为欧盟CBAM机制涉嫌违反WTO规则

2023年4月，欧洲议会和欧盟理事会投票通过了欧盟碳边境调节机制（CBAM），该机制已于5月17日起正式生效。然而，CBAM的正式实施可能引发许多其与WTO规则的合规性问题。早在2021年8月9日，美国知名智库“卡托研究所”（CATO）就已发布WTO上诉机构前主席James Bacchus撰写的《欧盟碳边境调节机制引发的法律问题》一文，对CBAM与WTO规则的合规性问题进行了分析。尽管该分析时间较早，但由于CBAM的具体内容变化不大，因此对当下分析已经生效的CBAM仍具有重要参考价值。

文章认为，CBAM在具体规定和未来的具体实施上可能违反WTO相关规则，同时CBAM也很难援引WTO中的健康和环境例外，从而免除欧盟在WTO下的义务。文章指出，欧盟应当对CBAM的合法性问题及时作出回应、对其进行修改并谨慎地实施，否则将对全球贸易产生严重影响。

（一）CBAM的主要内容

自2005年起，欧盟碳排放交易体系（EU ETS）开始在欧盟多个行业中实施，向污染者收取碳排放费用。ETS为碳排放总量设定上限，并随着时间的推移逐步减少总量和提高单位排放价格。随着碳价的不断攀升，欧洲企业在市场竞争中处于劣势，这可能引发许多企业转向离岸生产。因此ETS限制措施将导致碳排放转移到排放标准较低的国家，从而无法实现全球碳排放量的减少。

鉴于此，欧盟委员会提出CBAM。该机制要求进口商购买相应的CBAM碳排放证书，以核算特定碳密集进口产品的碳排放量并对其实行与欧盟产品相当的碳价格。一开始，需要购买碳排放证书的进口产品包括产生重度排放的电力、钢铁、铝、水泥和化肥行业产品。目前，欧盟仅核算企业自身在生产制造过程中直接产生的碳排放量，即直接碳排放，未将间接碳排放纳入总量计算[1]。

碳排放证书的价格将与ETS碳排放配额价格挂钩。只有获得授权的进口商才能进口受CBAM规制的产品。为获得该授权，进口商需要每年报告其进口产品中碳的隐含排放量，并出示其事先购买的相应数量的CBAM证书。在过渡期结束后，未经供应链碳审计的供应商在购买CBAM证书时，其碳含量默认值等于过渡期内欧盟同类产品的平均排放量。

（二）CBAM部分规定本身可能违反WTO相关规则

1.CBAM可能违反最惠国待遇原则

《关税与贸易总协定》（GATT）最惠国待遇原则要求一成员方对于原产于另一成员方的进口产品所给予的任何优惠必须立即无条件地给予原产于所有其他成员方的类似产品。

根据CBAM，欧盟将基于其他WTO成员气候行动的程度和质量进行自我判断，从而挑选和决定从哪些成员方进口产品需要购买排放证书，以及所需购买排放证书的数量，这意味着欧盟将根据碳含量对不同WTO成员的同类进口产品进行歧视，从而违反最惠国待遇原则。

2.CBAM可能违反欧盟在WTO的关税减让承诺

鉴于碳排放证书价格与ETS下的碳排放配额价格挂钩，CBAM正式实施后的碳排放证书价格将相当高，随着欧盟扩大CBAM实施并进一步采取其他气候行动，碳排放证书的价格还将不断攀升。因此，欧盟根据CBAM对进口产品征收的费用可能超过其在GATT“减让表”中同意的关税以及其他与进口有关的费用上限，从而违反WTO规则。

对此，欧盟可能会辩称该规则不适用，因为CBAM不是一项边境措施，而是欧盟法规的要求。据此，根据CBAM所收的费用将属于“国内税或其他国内费用”，而GATT对此没有数额限制。因此，即使碳排放证书的价格随着时间的推移上涨超过欧盟的关税承诺上限，也不会违反WTO规则。然而，根据CBAM，购买碳排放证书的唯一原因是进口产品，而并非是其他国内行为（例如进口产品的分销、销售、使用或运输）的要求，因此这与欧盟认为CBAM属于欧盟法规的观点相悖。WTO上诉机构曾裁定，区分进口措施和国内法规的关键取决于是什么触发了支付义务。如果支付义务在进口的那一刻且由于进口行为而产生，则属于进口措施，而CBAM似乎就是如此。

3.CBAM可能违反国民待遇原则

GATT国民待遇原则要求一成员给予原产于其他成员的产品的待遇不得低于本国相同或相似产品所享受的待遇。然而，近年来43%的ETS排放配额已免费分配给欧洲公司。虽然根据CBAM，所有部门的免费排放配额数量将随着时间的推移而减少，并最终被取消，但在CBAM生效后，这些配额仍将持续数年。鉴于此，即使CBAM被视为是欧盟法规的要求，其仍然违反国民待遇原则。

一些受“碳泄漏”影响的欧洲产业曾提出抗议，认为拟议的CBAM无法为其提供足够保护，使欧盟就业和生产不会随“碳泄漏”而流向海外。为此开始致力于将免费排放配额继续纳入扩大的ETS中。保留欧盟产品的免费排放配额的同时要求进口同类产品时购买CBAM证书，将为欧盟产品提供双重保护，无疑违反了国民待遇原则。因为只要欧盟生产商能够继续获得免费排放配额，其国内产品的成本就会低于进口产品，从而使进口产品处于竞争劣势，进口产品将失去与欧盟类似产品在欧盟市场上公平竞争的机会。

WTO通过《补贴与反补贴措施协定》限制政府提供补贴以防止扭曲全球贸易，而欧盟目前通过ETS授予欧盟生产商免费排放配额的做法已经违反了WTO规则。但迄今为止，其他WTO成员并未在WTO争端解决中针对欧盟的这一做法提出质疑。如果欧盟将其给予欧盟生产商的免费排放配额在进口同类产品所需的CBAM排放证书价格中进行全额抵消，那么该机制与国民待遇原则在法律上潜在的不一致虽然不一定会消除，但可能会得到缓解。

（二）CBAM能否援引WTO中的健康与环境例外

1.CBAM规定本身是否属于健康和环境措施

假定欧盟违反了上述WTO规则中的一项或多项，则应当考虑欧盟能否援引WTO中的健康与环境例外，从而免除其成员义务。这一判断关键在于欧盟是否是出于健康或环境原因而实施CBAM。欧盟一直谨慎地表示，CBAM是一项气候措施，其动机完全是与健康和环境有关的气候问题。但欧盟声明本身并不具有法律意义，更值得关注的是CBAM的具体规定及其实施方式。在贸易争端解决中，WTO专家组会对相关措施的设计、架构和显示结构进行审查，以确定其是否真正属于气候措施。

根据GATT第2条一般例外规则中的（b）和（g）项，为保护人类、动植物的生命或健康而必须采取的措施，以及与保护可用竭的自然资源有关，且与国内限制生产和消费的措施相配合的措施，可以适用健康与环境例外，以免除其成员义务。然而，欧盟很难证明CBAM具有必要性，部分原因在于至少有一种合理的替代方案能够既符合WTO义务，又对贸易的限制较少，并且能够达到欧盟所希望的气候变化保护水平，即碳税。但是欧盟很有可能证明CBAM是一项与保护可用竭的自然资源有关的措施。这要求欧盟证明CBAM所使用的手段与其所追求的目的之间存在“密切且真实的联系”，并证明其对进口产品的限制措施在设计上是公平的。此外，更为重要的是，欧盟需表明为实现这一目标，CBAM将与国内类似措施一同实施。

值得注意的是，可能援引一般例外的措施是否必须受到适用该措施的WTO成员的属地管辖权限制，即欧盟是否可以采取单边措施来纠正与欧盟领土无关的健康或环境问题，WTO上诉机构尚未对此作出裁决。但WTO专家组在“美国对某些虾和虾制品进口限制案”中的裁决可能为此提供参考，因为正如濒危海龟游过国家领土边界一样，空气也是跨国界流动的。

2.CBAM是否符合一般例外的适用前提

欧盟想要援引健康与环境例外，还必须证明其实施CBAM的方式符合一般例外的适用前提，即实施的措施不得构成“条件相同成员之间任意或不合理的歧视”，也不得“变相限制国际贸易”。而CBAM能否满足这些额外的法律要求仍存在疑问。

（1）CBAM是否构成“任意或不合理的歧视”

WTO数十年来的判例表明，只有公平实施的措施才能适用一般例外。如果欧盟将自己的气候标准强加于其他贸易伙伴，而剥夺其对该标准提出修改建议或对适用该标准提出申诉的机会，则CBAM的实施缺乏公平性。欧盟仅向受影响的国家解释其所选择的标准是不够的，其在制定和实施标准之前必须履行与这些国家进行相互对话的正当程序，并考虑其贸易伙伴提出的意见。

此外，如果欧盟仅根据其认为的其他成员实施碳定价和其他气候行动的充分性，就对某些WTO成员的CBAM排放证书要求给予例外，这种歧视将可能是任意或不合理的。正确衡量此种充分性的标准应取决于另一个WTO成员是否已经颁布碳定价、是否履行了《巴黎协定》中的减排承诺、是否保证增加已承诺的减排量等。到目前为止，气候谈判者还无法就计算碳和其他温室气体排放量达成全球统一标准。如果欧盟将自己的标准强加给其他国家，这是否将构成任意或不合理的歧视？

如果欧盟免除WTO成员中最不发达国家购买排放证书的要求，那么这种歧视似乎既不是任意的，也不是不合理的。因为最不发达国家是世界上最贫穷的国家，它们排放的碳和其他温室气体最少，但在许多情况下，却深受这些排放在全球范围内造成的后果影响。然而，如果欧盟也决定免除原产于美国的产品购买排放证书的要求呢？美国尚未实行碳定价，拜登总统提出的气候政策以及民主党建议的污染者进口费也尚未成为法律。根据美国迄今所采取气候行动的程度，美国是否比中国更值得欧盟给予豁免？

欧盟作为唯一评判其他WTO成员的气候行动是否充分的机构，其是否构成任意或不合理的歧视？在WTO规则下，欧盟是否可以将其标准强加于其他国家产品的生产过程？诚然，通过长达三十年曲折的全球谈判，欧盟和世界其他国家在气候变化问题上已经尝试过多边主义。WTO专家也承认，一个WTO成员可以将其他成员采纳或遵守自己的单方面政策，作为这些成员的产品进入其国内市场的条件。但如果WTO认可CBAM，是否将导致其他WTO成员基于其他全球关切，对来自欧盟的产品适用各自的标准，并征收类似的费用？

值得注意的是，WTO的义务并非是指向国家或个别贸易商，而是指向具体的贸易产品。因此，为防止在CBAM中出现“任意或不合理的歧视”，欧盟的评估必须建立在单个产品生产所产生的碳排放之上，而不是建立在对这些产品原产国所做出或承诺的总体减排是否充分的判断之上。对于以气候友好型方式生产的进口产品，欧盟不能因为其原产国没有采取任何有意义的减排行动而要求需取得碳排放证书。

（2）CBAM是否构成“变相限制国际贸易”

与国民待遇原则的问题相同，如果欧盟继续为特定的盟内生产商提供免费的排放配额，那么欧盟将因此面临巨大风险。为履行其作为WTO成员的义务，欧盟的最佳做法是抵制国内产业的压力并取消这些补贴。保持现有做法将是一个致命的法律错误。即使随着时间的推移逐步取消免费配额，甚至对同类进口产品所需的碳排放证书增加所谓的等价补偿，最终可能也不足以在WTO争端解决中经受住法律审查。

（三）结论

欧盟的CBAM是第一项与气候有关的贸易限制措施，但不会是最后一项。此类贸易限制措施在WTO相关协定中的合法性问题应被提出并回答。在欧盟与其贸易伙伴的谈判中解决上述问题将是首选，否则等全球出现其他类似措施和相应反制时将对贸易产生严重影响。CBAM如果不进行修订并谨慎适用，可能会违反WTO的基本规则，同时也可能无法援引WTO中的健康与环境例外。

[1]根据2023年5月16日公布的CBAM法案正式文本，有关CBAM覆盖产品范围及排放类型如下：直接排放包括水泥、电力、化肥、钢铁、铝、化学品（氢气）；间接排放包括水泥、电力、化肥。

James Bacchus：欧盟碳边境调节机制引发的法律问题，https://www.cato.org/briefing-paper/legal-issues-european-carbon-border-adjustment-mechanism#conclusion，孙嘉晨整理

四、美国知名智库CSIS分析欧盟CBAM与WTO规则的相符性及其外部影响

在欧委会提出碳边境调节机制（CBAM）立法草案后，美国知名智库“战略与国际问题研究中心”（CSIS）于2023年2月发表政策评论——《欧盟碳边境调整机制分析》，对CBAM与WTO规则的相符性及其外部影响进行了研判。文章认为，欧盟CBAM涉嫌违反包括最惠国待遇和国民待遇在内的WTO非歧视原则，但是由于作为终审机构的WTO上诉机构尚未恢复，CBAM是否违反WTO规则将处于不确定状态。此外，欧盟CBAM将给其他国家带来更多成本负担，即便是碳强度较低的美国产品也将承受不利影响，因此有专家建议美国在联邦层面建立与欧盟碳排放交易机制（EU ETS）等效的碳排放机制。

（一）欧盟实施CBAM旨在防止碳泄漏

为了实现绿色发展，欧盟确立了到2030年实现温室气体排放总量相比1990年减少55%的目标（“Fit for 55”），而ETS项下的“总量控制与交易”机制（cap-and-trade）将为此发挥重要作用。与无需支付碳价格的国外生产商相比，支付了碳价格的欧盟生产商将在竞争中处于不利地位。这一竞争劣势很容易导致生产和排放的转移，从而破坏碳定价的环境效益，也就是引发 “碳泄漏”问题。为了减少碳泄漏风险，免费提供碳配额是EU ETS采取的重要措施。即欧盟根据能源强度或贸易风险情况，向碳泄漏风险最高的行业和部门免费分配配额，尤其是有特别泄漏风险的行业可以获得100%的免费配额。获得100%免费配额的实体可以将相关证书存入银行以满足未来需求，导致其减排动力不足，并可能削弱相关实体创新减排技术的积极性。因此，欧盟希望通过实施贸易措施取代免费分配碳配额制度，以解决上述弊端。

CBAM是对来自欧盟之外的碳密集型产品征收的进口关税。它要求出口到欧盟的碳密集型商品购买以EU ETS项下碳价格为基础的碳排放证书，达到对碳排放要求较低的外国产品进行征税的目的，以减少碳泄漏风险，从而在欧盟市场上创造公平的竞争环境。欧盟称CBAM旨在防止碳泄漏，而非实施保护主义，希望通过实施CBAM，促进外国生产商减少碳排放，推动各国实施减排行动。

为了确保CBAM的正当性，必须充分考虑如何使各国或企业的碳密集型产品的合规成本与负担维持在合理范围内。CBAM必须确保出口到欧盟的产品受到的监管与EU ETS项下的碳成本处于同等水平，进而使进口产品和欧盟产品的碳价格相同。

（二）欧盟CBAM与WTO规则的相符性

1.CBAM与WTO非歧视性原则的相符性

判断欧盟CBAM是否符合WTO规则可以从两个方面进行考察：非偏向性（non-preferential）和互惠性（reciprocal）。《关税与贸易总协定》（GATT）最惠国待遇原则禁止进口成员歧视性对待不同WTO成员之间的同类产品。国民待遇原则禁止进口成员的国内法规为国内同类产品或生产活动提供优于进口产品的待遇或保护。因此如果欧盟对外国生产的同类产品区别对待，并且通过对外国产品征收进口关税达到保护欧盟产业的目的，则CBAM涉嫌违反WTO上述规则。

欧盟称CBAM不具有歧视性，其对外国产品征收的进口关税与要求欧盟生产商缴纳的碳排放费用是同等水平的。还有一个可能的论点是，以碳密集度更高的方式生产的产品与欧盟产品不属于同类产品，因此不具有可比性。

WTO争端解决专家组通常在个案基础上分析不同“生产过程和生产方法”（PPMs）的产品是否属于最惠国待遇或国民待遇所述的同类产品，并未形成明确的统一做法。对于CBAM与WTO规则的相符性，各成员可以对整个CBAM或对用于评估某一商品（例如钢铁）碳含量的计算方法在WTO提出指控。从个案分析角度看，以钢铁产品为例，电弧炉与高炉是两种截然不同的钢铁产品生产技术，很容易得出两种方法下生产的产品不属于同类产品的结论。对于铝产品，情况更加复杂，因为铝业公司的生产工艺更为相似，专家组必须分析使用水电与煤电等方式产生的电力投入是否会导致具有不同属性的铝产品。在WTO争端解决实践中，基于环境保护目的对PPMs进行分析并不鲜见。

2.欧盟对CBAM合规性可能进行的抗辩

总体而言，欧盟对CBAM与WTO规则的相符性可能从以下方面进行抗辩：

• 从PPMs角度主张不同碳强度的外国产品与欧盟产品不属于最惠国待遇或国民待遇所述的同类产品。
• 欧盟产品与外国进口产品受到同等程度的监管，对外国产品实施CBAM比照了EU ETS的要求。
• CBAM虽然鼓励第三国提高环境标准，但是并没有进行域外适用，该机制仅适用于出口到欧盟的外国产品，对没有出口到欧盟的外国产品不适用。
• CBAM属于GATT第20条（b）款所述为“保护人类、动植物的生命或健康所必需的”措施。

如果欧盟能够尽快取消免费发放碳排放证书的措施，可以更好地满足上述例外条款的要求。此外，欧盟要想充分援用环境例外条款，必须将相关收入用于实施环境政策，以确保通过征收进口关税获取的资金支持脱碳工作。欧盟已表示，只有在必要情况下才会提出GATT第20条项下的环境例外抗辩。

鉴于CBAM会对外国产品产生不利影响，一些新兴经济体有可能将其诉诸WTO争端解决机制。如果WTO作出不利于欧盟的裁决，欧盟将面临修改CBAM以符合WTO相关规则的问题。但是由于WTO上诉机构尚未恢复正常工作，CBAM是否符合WTO规定将是一个不确定的问题。

总之，CBAM在国际贸易体系中将会产生哪些影响有待进一步观察，这些影响可能包括：

• 非欧盟国家有可能采取更加雄心勃勃的气候政策；
• 各国将奉行和强化贸易保护政策；
• 效仿CBAM，对碳密集型产品征收进口关税。

（三）CBAM对美国和其他国家的影响

CBAM适用于从欧盟之外的国家和地区进口的产品。在CBAM拟定过程中，最不发达国家曾提出异议，认为虽然其出口欧盟的数量不大，但是CBAM对其构成了歧视，因为其尚未制定相应的气候法规，行政执法能力也十分有限。

与俄罗斯、土耳其、中国等国家相比，美国产品受CBAM的影响较低，因为受影响的产品贸易量有限，并且此类美国产品的碳强度较低。有分析表明，美国在钢铁、铝和部分化学品生产中具有碳优势。但是具体哪些美国产品及其生产企业将被欧盟征收进口关税，主要取决于其向欧盟提交的碳强度证明。欧盟在执行CBAM时优先考虑企业层面数据，也就是说，尽管美国在某些商品类别上具有碳排放优势，但由于企业生产具体产品的排放强度不同，由此产生的CBAM费用也会有所不同。如无法获得企业数据，欧盟将使用行业平均值，这有可能抑制进一步脱碳。例如某企业以高昂的成本实现了脱碳，但是其所在行业可能呈现较高的平均排放强度系数，该企业可能需承担两次费用，自身的去碳成本以及欧盟征收的CBAM费用。虽然CBAM试图解决此类问题，但是仍然给中小企业带来了额外负担，因为这些企业通常不具备提供相关证据以证明其满足CBAM相关要求的能力。

（四）美国应对CBAM的策略

由于美国在联邦层面尚未制定统一的碳价格机制，因此有气候和贸易问题专家建议美国效仿EU ETS建立相应的“等效”机制，以便美国产品能够适用CBAM的豁免规定。与CBAM“等效”的基础是与欧盟具有同等水平的碳排放成本，而不是边际价格、类似减排激励措施、排放强度或气候目标。也就是说，出口欧盟的产品必须支付了在欧盟生产同类产品的相同碳价格。

出口企业或生产企业可能需要承担前述等效性的证明责任。如果能够以透明和可核实的方式证明出口欧盟的产品在碳成本方面与欧盟公司在ETS项下支付的成本相当，即便这一结果主要通过自愿措施和市场实现，企业也可以主张美国与欧盟之间存在碳成本对等监管机制。

如前所述，CBAM是欧盟的一项创新，旨在解决碳泄漏问题和确保公平的竞争环境，并有可能重塑国际贸易方式。CBAM的提出与实施正值美欧以及全球贸易和气候合作的关键时期。为了使国际商业规则与减缓气候变化目标相一致，美欧已着手制定《全球可持续钢铝协议》，以明确钢铁和铝产品的碳排放方法。双方还将在“美欧贸易和技术理事会”（TTC）框架下开展更深层次的气候合作，例如在碳核算方法上制定新标准。这些举措意味着双方同意在减缓气候变化方面延续合作，但并未避免双方在其他领域出现摩擦。例如美国在《通胀削减法》（Inflation Reduction Act）中规定的“国内含量要求”引起了欧洲的强烈反对，认为这是美国产业政策的一次新演进，以牺牲欧洲工业为代价实现生产的本土化。欧盟为此也宣布将支持发展欧盟绿色产业。

在上述背景下，一些专家呼吁美国在联邦层面建立统一的碳价格机制，以便使美国出口产品符合CBAM要求或者减少CBAM给美国企业带来的负担。目前，已有国会议员提交了与欧盟CBAM类似的碳边境调整机制立法提案。虽然这些提案未能获得更多支持，但是美国国会一直关注该问题。

贸易规则和政策主要规制货物和服务的跨境流动，可以为脱碳提供更多支持。但是欧盟CBAM作为一项贸易政策能够在多大程度上促进脱碳，以及能否在全球贸易伙伴之间促进良性政策循环，抑或是会引发新一轮贸易战，有待进一步观察。

CSIS，欧盟碳边境调整机制分析：https://www.csis.org/analysis/analyzing-european-unions-carbon-border-adjustment-mechanism，何倩莹整理

※ 特邀专家视点 ※

五、厘清究竟，再谈CBAM的影响与应对

自从欧盟碳边境调节机制（CBAM）在国内受到关注以来，国内相关文章几乎必谈它对中国出口的影响和应对之策。然而遗憾的是，市面上许多关于CBAM影响与应对的论断都或多或少地建立在误解、臆测或模糊数据的基础上。沙地上盖的楼，比比皆是。

（一）CBAM的动机是多面的

欧盟推行CBAM的目的（或借口）是解决欧盟碳市场可能导致的所谓“碳泄漏”问题。CBAM是欧盟碳市场的衍生政策。要正确理解CBAM就必须对欧盟碳市场略知一二，这一点无论怎么强调都不为过。所以一切要从欧盟碳市场说起。

长期以来，免费配额“超发”一直是困扰欧盟碳市场的主要问题。从欧盟碳市场建立之初，欧盟的工业部门就主张，碳市场的运行将引发“碳泄漏”风险。“碳泄漏”是产业因高碳价而丧失竞争优势的代名词，是指欧盟企业为了避开欧盟的高碳价而将生产迁出欧盟，或者来自低碳价（或无碳价）地区的产品冲击欧盟市场（国外有人称之为“碳倾销”）。由于欧盟的工业部门一直喊着“碳泄漏”，欧盟就一直发给它们大量免费配额（相当于碳排放许可）。在2005到2012年期间，欧盟碳市场的配额绝大部分是免费发放的，这导致碳市场激励减排的功用趋于无效。从2013年开始，欧盟碳市场变得“严肃”起来，取消了给发电行业的免费配额，但是工业部门仍然可以获得免费配额。目前的情况是，欧盟碳市场所覆盖的绝大部分工业部门都被认定为存在“碳泄漏”的风险。如果CBAM不出现的话，这些部门在2031年之前都可以按照行业排放标杆的100%获得免费配额。以钢铁生产为例[1]，该部门获得的免费配额一直大于实际排放。既然企业不必为了排放去购买配额，自然就失去了脱碳减排的动力。欧盟铁水生产的免费配额与实际排放见作者整理的下表：

总之，免费配额的“超发”严重削弱了欧盟碳市场的价格信号和刺激减排的功用，是欧盟工业脱碳的负动力。相比之下，欧盟的电力部门自2013年取消免费配额以来，减碳成效显著[2]。欧盟工业和电力部门的排放见作者整理的下表：

到了2021年，欧盟更新了2030年的减排目标，从原来的40%提高到55%[3]。鉴于此，欧盟的环境人士认为，免费配额已成为欧盟达成减排目标的严重障碍，必须想办法叫停。正是在此背景下，CBAM作为免费配额的替代方案被提上了立法日程。简单说，CBAM就是针对进口产品的碳含量，征收欧盟碳价与出口国的碳价之差，其实质效果是使进口产品承担与欧盟产品一样的碳价成本。这样一来，既削弱了欧盟高排放产业外迁的原动力，又解决了“碳倾销”问题。

如果存在一场辩论的话，欧盟的工业部门总是说，必须保护欧盟的工业，所以必须给我们免费配额，否则就会发生“碳泄漏”。现在反对者说，有了CBAM就不会发生“碳泄漏”，也就没有必要再给你们免费配额了。这就是摆在桌面上的CBAM逻辑。这绝不是说CBAM的动机多么高尚，也绝不是说CBAM没有设置绿色贸易壁垒的意思。只是说CBAM的动机要看全面，它至少有一部分初衷是逼着欧盟的工业部门减排。一旦CBAM开征，欧盟相关产业的免费配额“蛋糕”就会被越切越小，直到2034年彻底不给。所以我们就看到一个有趣的现象——欧盟的水泥、钢铁、肥料、有色和铝这五个协会的联合声明总是强调，CBAM能否真正防止“碳泄漏”尚有待证明，所以不能草率地取消免费配额。试想，如果CBAM的目的和效果单纯是设置贸易壁垒，欧盟产业的态度一定比现在热络的多。CBAM与免费配额的关系参见作者整理的下表：

CBAM虽然是一个欧盟碳市场的内部措施，但是它有极强的外溢效应，体现在它强迫其他国家通过碳定价的路径实现降碳[4]，并且还要使碳价尽可能接近欧盟的水平。然而在现实中很少有国家能够（或有必要）做到，所以CBAM在客观上是给贸易设置了壁垒。

总体来看，欧盟推动CBAM是个一石多鸟之策。CBAM有其气候目的：一是通过取消免费配额可以刺激欧盟工业部门减碳；二是可以“激励其他国家减碳”——其实是迫使其他国家建立或扩大碳市场并提高碳价。CBAM有竞争考虑：一是缓解高碳价给欧盟产业带来的竞争负担，放大其既有的低碳优势；二是增加进口产品的碳成本负担。CBAM有财政效果：一是原来免费发放的大量配额改为拍卖，可以为欧盟增加一笔可观的财政收入；二是对进口产品征收CBAM又可带来一笔可观的财政收入。也许最重要的是，CBAM有其规则打算：确立欧盟在气候变化时代的游戏规则制定者地位。诚然，不论是从气候角度还是从竞争角度，CBAM的逻辑都存在不少漏洞，但这并没有妨碍它一步步从构想走向现实。

（二）CBAM的产品范围先天不足

CBAM对中国出口的影响有多大？一谈到这个问题就可以看到一个以讹传讹的的假说——CBAM早晚要覆盖所有进口产品，汽车、机械、服装、光伏等产品未来都要被征收“碳关税”。这是不可能的。CBAM所能覆盖的产品范围先天不足。前文已述，CBAM是为了解决已被纳入欧盟碳市场的行业所担忧的“碳泄漏”问题。所以，没有纳入欧盟碳市场的行业就不可能适用CBAM。而欧盟碳市场的行业范围又是有限的。它从2005年建立，至今只纳入了28种固定源排放活动，主要是电厂和能源密集型的基础原材料行业。欧盟碳市场覆盖的活动参见作者整理的下表：

那么未来欧盟碳市场是否会纳入所有的产品生产部门呢？肯定不会。因为碳市场作为促进减碳的政策工具，并非适合所有行业。相较于电厂和高耗能的基础原材料行业，深加工行业（如汽车、机械、光伏、纺织等）的排放在全社会总排放中的占比较小，且排放源更为分散。将后者纳入碳市场可能导致行政成本高于收益。从权衡制度成本与收效考虑，各国的碳市场设计都是抓大放小，首先瞄准电力和高耗能的基础原材料行业。例如中国的全国碳市场仅仅把发电这一个行业收进来，就管住了全国近一半的碳排放量。此外，深加工行业的直接排放比例较小，间接排放（来自用电和上游供应链）占了大头。而欧盟碳市场只管控企业的直接排放，故而无法向深加工行业传递有效的价格信号（减碳压力）。

综上，对CBAM影响的第一层误判是假定CBAM会扩展到汽车、光伏等深加工产品甚至是所有出口产品。症结在于对欧盟碳市场不甚了了。退一万步讲，即使未来欧盟决定对汽车、机电等产品征收CBAM，这一壁垒也缺乏有效性和可操作性。

（三）CBAM覆盖的产品，中国究竟出口多少到欧盟？

答案是，2022年的出口额是200亿欧元。要准确评估CBAM对中国的影响，首先要搞清在确切的CBAM产品范围下，中国对欧盟的实际出口情况。作为参照，还需了解其他国家的对欧出口情况以及各国的排名。

2022年12月12日欧盟理事会和欧洲议会达成临时协议之后，CBAM的产品范围已最终确定，覆盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢这六种产品。并且，每一种产品都通过欧盟海关税则号（CN code）给出了清晰准确的范围。要了解“CBAM产品”准确的贸易情况，就需要根据欧盟的海关税则号查询欧盟统计的进口数据。为何不用中国海关统计的出口数据呢？因为中国海关出口数据的统计口径是中国的海关税则号，它未必与欧盟的税则号完全吻合。再者，中国海关并无其他国家（地区）对欧盟的出口数据。2022年欧盟进口“CBAM产品”的情况如下。

1.钢铁

CBAM所覆盖的钢铁产品，涉及欧盟海关税则第72和73章下的27个税则号，其中13个为排除性质。2022年，以贸易额计，欧盟进口的“CBAM钢铁产品”主要来自：中国大陆、土耳其、印度、俄罗斯、台湾地区、韩国、越南、瑞士、乌克兰、美国和日本。在上述11个国家和地区中，瑞士因豁免于CBAM应予排除，剩下的就是欧盟进口 “CBAM钢铁产品”的十大来源。中国大陆排名第一，为151亿欧元，占欧盟从中国进口总额的2.4%。“CBAM钢铁产品：欧盟进口额”参见作者整理的下表：

2.铝

CBAM所覆盖的铝产品，涉及欧盟海关税则第76章下的14个税则号。2022年，以贸易额计，欧盟进口的“CBAM铝产品”主要来自：挪威、中国、土耳其、俄罗斯、冰岛、瑞士、阿联酋、印度、莫桑比克、巴林、南非、美国和波黑。在上述13个国家中，挪威、瑞士和冰岛因豁免于CBAM应予排除，剩下的就是欧盟进口“CBAM铝产品”的十大来源。中国仍然排名第一，为45亿欧元，占欧盟从中国进口总额的0.7%。“CBAM铝产品：欧盟进口额”参见作者整理的下表：

3.化肥

CBAM所覆盖的化肥产品，涉及欧盟海关税则第28和35章下的6个税则号，其中1个为排除性质。2022年，以贸易额计，欧盟进口的“CBAM化肥产品”主要来自：俄罗斯、阿尔及利亚、埃及、特立尼达和多巴哥、美国、摩洛哥、挪威、土耳其、阿曼、中国和智利。在上述11个国家中，挪威因豁免于CBAM应予排除，剩下的就是欧盟进口“CBAM化肥产品”的十大来源。中国排名第九，为3.3亿欧元，占欧盟从中国进口总额的0.05%。“CBAM化肥产品：欧盟进口额”参见作者整理的下表：

4.水泥、氢和电力

CBAM所覆盖的水泥产品，涉及欧盟海关税则第25章下的6个税则号。2022年，欧盟从中国进口的水泥只有1,146万欧元（2.1万吨），排不进前十。国家统计局的数据显示，2022年全国水泥产量为21.18亿吨，意味着中国生产的水泥中只有0.001%是以欧盟为市场的。CBAM下的氢只涉及一个税则号。2022年欧盟仅从中国进口了价值3,134欧元的氢，可忽略不计。中国从来不向欧盟输出电力，故CBAM下的电力出口与中国无关。

5.CBAM产品汇总（钢铁、铝、水泥、化肥、氢）

由于中欧之间没有电力贸易，故我们只需关注CBAM所覆盖的钢铁、铝、水泥、化肥和氢这五种产品（下称“CBAM有形产品”）的贸易情况。以贸易额计，2022年向欧盟出口“CBAM有形产品”并且未来会被征收CBAM的排名前十的国家和地区是：中国大陆、土耳其、俄罗斯、印度、台湾地区、韩国、美国、越南、埃及和乌克兰。中国大陆排名第一，出口额为199.6亿欧元。欧盟钢铁、铝、化肥、水泥、氢的贸易见作者整理的下表：

虽然199.6亿欧元这一绝对数字不小，但也应注意到2022年欧盟从中国进口的商品总额为6,260亿欧元，其中“CBAM有形产品”占比仅为3.2%。这个比例在排名前十的国家和地区中是第二低，略高于美国（1.1%），远低于埃及（19.5%）、土耳其（13.8%）和印度(12.5%)。这说明中国对欧出口的主力并非CBAM所覆盖的初级原材料产品及其直接衍生品（如钢管、螺丝和铝结构件）。CBAM有形产品占输欧商品总额情况参见作者整理的下表：

（四）出口产品的CBAM负担绝非“碳含量×欧盟碳价”那么简单

在谈及CBAM对中国出口的影响时，常见“中国将支付xxx亿欧元碳关税”或“钢铁出口每吨将增加xxx欧元碳关税成本”的断言。有何根据？无外乎是拿一个不知出处的出口产品的碳排放总量，直接乘以欧盟碳价。这种不明就里的算法夸大了CBAM的负担，具有很强的误导性。

以钢铁产品举例说明。欧盟的高炉炼钢企业目前仍然能拿到大量免费排放配额。在铁水环节，欧盟企业每吨钢可以获得1.288吨CO2的免费排放指标。假设CBAM只对铁水环节的排放收征收，如果中国某高炉炼钢企业在铁水环节的排放是1.388吨CO2/吨钢，那么它出口欧盟时是按照每吨钢1.388吨CO2征收CBAM吗？绝对不是。应当是按每吨钢0.1吨CO2（1.388减1.288）征收CBAM。为什么呢？因为欧盟的钢厂实际只为1.288吨CO2/吨钢这一标杆之上的排放支付碳价，所以对进口产品也必须同样对待才能保证基本的公平。如果不减去这个1.288，结果就会有天壤之别。那些说“中国将支付xxx亿欧元碳关税”和“钢铁出口每吨将增加xxx欧元碳关税成本”的，大多没减去这个1.288。本来应该是(A-B)×C，被说成了A×C。差之毫厘，失之千里。具体情况参见作者整理的下表：

最后要特别强调的是，中国先进的钢铁企业在铁水环节的排放是低于欧盟的1.288吨这个标杆的。所以钢铁出口的CBAM负担很大程度上取决于欧盟免费配额的消退速度。即使CBAM的排放范围扩大到烧结和炼焦环节，这个道理同样适用，因为欧盟企业在烧结和炼焦环节也同样获得不少免费排放配额。当欧盟企业的免费配额被砍掉越多时，进口产品的CBAM负担就变得越真实。

（五）现阶段对CBAM影响进行严谨的量化评估非常困难

要客观地评估CBAM对中国出口的影响，需要五组基础数据：（1）“CBAM产品”的实际对欧出口情况；（2）以欧盟方法评估的国内各“CBAM行业”的排放水平（需区分直接和间接排放）；（3）欧盟各“CBAM行业”获得的免费配额及其削减安排；（4）对欧盟碳价的预判；（5）对国内碳市场的行业扩容和碳价的预判。

上述第（2）和（3）点最具挑战性。第（2）点所说的排放是指企业在生产过程中的单位实际排放，而非从摇篮到大门的产品碳足迹，换言之是组织层面的碳排放再分摊到产品上。按理说，这个排放水平的评估方法应当尽可能贴近欧委会未来将要采纳的核算方法。然而欧委会将选取什么样的CBAM碳核算方法极难预测。虽然欧盟碳市场早已形成了一套极其完备甚至是过度复杂的核算方法，但欧委会仍面临前所未有的技术难题——如何将既有的欧盟碳市场方法学合理地移植至CBAM，如何将碳市场的设施级排放转换为CBAM的产品级排放，如何兼顾CBAM的有效性与取消欧盟产业免费配额的合法性，等等。归根结底，现在很难预判欧委会在CBAM核算方法学上价值取向——它面临一个“既要、又要”的难题，必须在可操作性、政策有效性、公平性、避免内部阻力等多方面找到平衡。上述第（3）点亦然，虽然现在已明确了削减免费配额的分期目标，但是具体的削减方式仍未细化。第（2）和第（3）点都需要对欧盟碳市场规则有深刻的理解，而这正是国内所欠缺的。

CBAM并非只对中国产品征收，因此还需考虑欧盟其他贸易伙伴的情况，考虑他国产业是否会因CBAM而获得比较优势或比较劣势。如果CBAM开征之后，中国钢铁产品的出口成本增长了5%，而土耳其、印度、俄罗斯等国都增长了15%，那么CBAM在保护了欧盟钢铁行业的同时，可能会增加而不是削弱中国钢铁产品的竞争优势。

最后，企业或产品的竞争优势或劣势来自于各项成本的叠加，碳成本只是其中一部分。CBAM也许能够拉平进口产品与欧盟产品的碳成本，但并不能解决原材料、能源、人工成本等方面的差异。过去一年，欧盟高企的电价已迫使多家铝厂停产。如果欧盟电价维持目前的走势，恐怕欧盟的铝厂大部分都有关停的风险，而中国的铝厂即使在背了CBAM“包袱”之后，可能仍然比欧盟的同行更有优势。

总之，评估CBAM的影响要跳出碳含量×欧盟碳价的直线思维，实际情况要复杂的多。

（六）关于应对

出于自身的局限，宏观层面的CBAM应对问题并非笔者所擅长。此处只是简单谈一点看法。

1.提高碳价与征收碳税

建议提高国内碳价以应对CBAM是一个比较常见的提法。这个逻辑是正确的。CBAM的本质是对进口产品的碳含量征收欧盟碳价与出口国碳价之差，所以提高国内碳价必然导致出口产品CBAM负担的减轻。但是碳价提到多高才有用呢？最近欧盟碳价的收盘价格已经两度突破100欧元大关，而中国全国碳市场的碳价折合成欧元仍处在个位数水平。要想达到有效避免CBAM的目的，必须把中国碳价提高到接近欧盟的水平才行。这肯定是不现实的。为了使3.2%的对欧出口免交CBAM，就让中国整体经济背上超高碳价的负担，太划不来。

提议征收碳税以应对CBAM也有同样问题。碳税是碳市场之外的另一种碳定价方式。征收碳税的本质还是提高碳价。中国现在是吃不消欧盟那么高的碳价的。而且也不合理，因为在理想状态下碳价反映的是整个经济实现减排的成本和效率。而中国的减排成本是大幅低于欧盟的（参见IETA的影子碳价报告）。

还有人建议只对出口欧盟的产品征收碳税，“把碳税留在国内”。这个提议低估了欧盟的政策制定者。在欧洲议会通过的“一读”文本里，已明确地把这种做法列为规避行为——“出口国只对出口欧盟的产品征收碳价”。虽然在最终通过的文本里删除了这一条，但是欧盟早就注意到了这种创意——俄罗斯和印度在两年前就提出过。

2.使用绿电

提到CBAM，提到减碳，自然会想到使用绿电这个办法。然而绿电在CBAM场景中的效果并没有想象中那么直截了当。首先，对于钢铁和铝，CBAM目前并不考虑间接排放（用电排放）。也就是说，在现阶段，仅对CBAM而言，钢铝企业使用绿电和煤电的效果是一样的。这里特别强调“在现阶段，仅对CBAM而言”这个限定。钢铝企业使用绿电能够降低产品碳足迹，满足下游客户提出的低碳要求，只不过它在现阶段对产品的CBAM排放量核算没有影响。而且，欧盟也打算在未来把钢铝产品的用电排放纳入CBAM。第二，欧盟大概率不会在CBAM中自动承认外国企业使用绿电的减排效果。最新的CBAM法案文本并未排除以区域、省级甚至更小范围的、更具时效性的电网排放因子替代默认的全国电网排放因子的可能性。但前提条件一定是得到欧盟认可并且解决绿电环境属性的“双重计算”问题。如果能够以某种形式建成被欧盟认可的低排放“电力特区”，区内企业就可以通过使用绿电降低CBAM负担。（详见：欧盟“碳关税”将如何处理间接排放与绿电使用）

3.利用WTO等多边机制

CBAM是世界上第一个以碳排放为核心的贸易措施。作为一个单边措施，它在客观上会削弱WTO多边体制的地位。中国作为多边贸易体制的坚定拥护者，一贯主张在多边框架下解决与气候变化相关的贸易规则问题。但是我们也要考虑到，根据WTO多边谈判的特点和过去的表现，以及当今世界的地缘政治格局，在多边达成共识可能需要漫长的博弈，艰苦的努力和战略性的让步。在订立气候贸易规则这一具有紧迫性的问题上，如果多边谈判长期无法得出实质性结果，这本身也会被用来当做指谪多边，为单边措施辩护的借口。

（七）结语

CBAM是欧盟碳市场的衍生政策。无论是评估其影响，还是为应对而进行宏观思考或微观准备，都离不开对欧盟碳市场及其基本规则的把握。以CBAM的产品范围计，2022年欧盟从中国进口了价值200亿欧元的商品。这一数字不容小觑。但同时也应看到，中国对欧出口的主力并非CBAM所覆盖的初级原材料产品及其直接衍生品。CBAM是第一个以碳排放为核心的单边贸易措施，但绝不会是最后一个。虽然CBAM对中国出口的影响或许并非立竿见影，但它传递出一个明确的信息：在气候变化时代，一个新的因素将影响贸易和国家的竞争力，这就是碳。

[1]特指从铁水到连铸的生产环节，对应欧盟碳市场的Production of pig iron or steel。

[2]电力部门的减碳是通过煤炭向天然气转换，相对简单，不可完全归功于取消免费配额。

[3]为实现这个55%的新目标，欧盟提出了被称为“Fit for 55”的绿色转型立法/政策包。

[4]欧盟笃信只有碳定价（碳市场或碳税）才是最有效的气候手段，它的脱碳政策也是植根于这一经济学信仰。笔者称之为“碳市场原教旨主义”。

吴必轩， 海华永泰（北京）律师事务所高级合伙人，中国碳中和50人论坛特邀研究员

编者按：

当前，多边贸易体制正在面临前所未有的严峻挑战，重构国际贸易规则已经成为各方关注的焦点。一些国家在多边层面提出WTO改革建议的同时，在区域贸易协定谈判中不断纳入新规则，并在国内层面持续修改立法和实践做法，以实现其利益诉求最大化，形成规则重构的互补之势。基于这一背景，在相关部门大力支持和推动下，我们推出《贸易救济规则动态》（曾用名《贸易救济规则动态半月刊》），旨在及时收集和发布与贸易救济规则有关的重要信息，包括多边和区域规则、贸易争端解决、国外法律法规及其实施、反倾销与反补贴以及保障措施调查等，供相关机构和人员参考。

来源：中国政法大学WTO法律研究中心，专刊2023年第10期（总第60期）

参编人员：中国政法大学教师和在校生，赐稿专家