2024年01月10日
来源：中国国际贸易促进委员会北京市分会
近日，世界银行集团（The World Bank Group，“世行”）发布了《世界银行制裁体系2023财年年度报告》（“《2023年度报告》”），介绍了2023财年世行合规调查、合规制裁、制裁解禁等主要工作情况。
本文对《2023年度报告》的核心内容进行摘要和梳理，分享世行制裁体系的最新动态和趋势，并结合我们一直以来处理世行及其他多边开发银行合规调查与制裁解禁案件的实务经验，为企业合规管理工作提供建议。
一、2023财年世行合规调查的主要情况
（一）INT合规调查案件数量快速增加，调查效率显著提升
世行廉政局（Integrity Vice Presidency，“INT”）是世行制裁体系中的调查机构。2023财年，INT收到投诉、启动调查、完成调查、认定存在可制裁行为的案件数量均较往年有显著提升。
本财年INT共收到4646宗投诉，对其中292宗启动了初步调查，对其中64宗启动了正式调查，完成了44项正式调查，其中31项的被调查主体被认为证实存在可制裁行为。
2023财年INT收到的投诉数量为6年来之最。在繁重的投诉审查任务下，INT高效完成了工作，一定程度上得益于近年来“基于风险的投诉评估和分析方法”的应用。INT进一步实现了投诉评估所需关键数据点收集的自动化。值得注意的是，2023财年INT启动初步调查的数量是6年来最低，这可能表明世行对于投诉的初步评估更加审慎。
2023财年，INT启动正式调查的绝对数量和初步调查转化为正式调查的比率均有提升。新启动正式调查的数量上升到64起，涨幅为33.3%。初步调查案件中有21.9%转化为正式调查，较2022财年14.5%的转化率亦明显提升。结合INT启动初步调查数量下降来看，说明INT在更加审慎地评估投诉后，被决定启动调查的主体面临更高风险。
2023财年INT完成正式调查和发现存在可制裁行为的数量，相较上一财年均明显增加。这主要归因于两个方面：首先，随着各国间旅行限制逐渐解除，现场调查得以开展。INT全面恢复了业务调查差旅，当前共有113起正在进行中的调查，调查地域覆盖了世行开展业务的全部地区。其次，新调查技术的运用也提供了助力。INT加强了对其数字取证实验室（DFL）的投资，包括新聘请两名数字取证专家，帮助获取和审查种类繁多、数量巨大的数字证据。INT还建立了案件跟踪系统，加强了对云计算技术的使用，以进一步提高调查效率并帮助其在早期阶段识别合规风险。
（二）合规调查重点区域有所变化，中西非地区占比显著上升
在新启动正式调查的区域分布上，非洲东部及南部地区（28.1%）、欧洲及中亚（20.3%）、非洲中部及西部地区（20.3%）数量占比位列前三。东亚太平洋地区占比（9.4%）较上一财年（10.4%）小幅下降，非洲中部及西部地区占比（20.3%）较上一财年（8.3%）大幅上升，整个非洲区域及中东占比超过一半。
调查用时上，本财年完成的44个正式调查，耗时18个月以上的案件占比63.6%，较上一财年（45.2%）有所上升。整体来看，调查耗时在12个月以上的案件占比86.3%，调查周期仍然较长。
（四）典型调查案例
1、INT的延伸调查与提前介入（Early Intervention）
INT重点介绍了一则延伸调查案例。在对中亚某国项目协调员（Project Coordinator）涉嫌伪造职业资质证书获任的调查过程中，INT延伸调查发现，该项目协调员与两名公职人员，在两个世行项目招标文件发布前，向部分投标人组成的联合体泄露信息，并在投标过程中与投标人串通，该投标联合体还涉嫌提交虚假文件。INT获悉评标委员会拟向该联合体授标后，立即提前介入，紧急终止了授标。同时，INT还向项目所在国政府转递调查报告，促使该国政府对项目协调员予以解职。
该案例说明， INT的调查视野并不局限于个案和单独的调查对象，而可能延伸至其他调查事项。在执行层面，INT可能提前介入，阻止授标给涉嫌违规主体，并且会与项目所在国政府联系，促使所在国政府追责。
2、严惩恶劣违规行为，作出世行史上最长期限的除名制裁之一
INT调查发现一家西非公司及其总经理涉及重大欺诈和腐败。他们在竞标11个世行项目时，对公司业绩、员工经验、财务状况等进行了虚假陈述，并赢得了9个世行项目合同，总值2140万美元。此外，该公司及其总经理还在执行该等合同过程中，至少支付了19笔贿赂款项，总额近40万美元。
世行对该公司及其总经理实施了9年除名制裁，这是其实施的最长非永久除名制裁之一，也是其在过去五年中实施的最严厉制裁。世行表示，将对程度严重的不当行为采取“引人注目”的处罚，以防止类似问题再次发生。
二、2023财年世行合规制裁的主要情况
（一）OSD合规制裁案件数量
资格暂停和除名办公室（The Office of Suspension and Debarment，简称“OSD”）是世行制裁体系中的第一级审查机构，负责审核INT的调查结果，决定是否采取制裁措施。首席资格暂停和除名官（Chief Suspension and Debarment Officer，简称“SDO”）是OSD的主要负责人。
2023财年，INT向OSD新提交了13个制裁案件，OSD审查完成了12个制裁案件（包括部分既往财年提交的案件），并审查了5个和解案件。在12个审查完毕的制裁案件中，SDO认定有3个案件存在没有足够证据支持一项或多项指控的情形，并将案件退回INT。2023财年，SDO对19名调查对象（11家企业和8名个人）采取了暂停资格措施。
（二）OSD认定违规行为的类型：妨碍行为占比大幅上升
近5个财年OSD认定的违规行为中，欺诈始终占绝对多数。2023财年，欺诈行为占比有所下降，但仍超过一半（59%）。值得注意的是，近年来OSD处理阻碍行为的占比有较大幅度上升（由2019财年的2%上升到2021财年的8%，再上升到2023财年的18%），显示出新的调查和处罚重点。
（三）OSD制裁期限
近5个财年，89起除名制裁案件中，制裁期超过3年的约占67.4%，这将对被除名制裁对象的业务和声誉产生严重影响。
（四）OSD处理案件中被调查对象的地域分布：东亚及太平洋地区占比下降
近年来，被制裁主体一直以来自亚洲（东亚、南亚和中亚）、撒哈拉以南的非洲以及欧洲的企业和个人为主。令人欣慰的是，本财年东亚及太平洋地区的被调查对象占比明显下降。
三、2023财年世行制裁委员会裁决最新动向
（一）制裁委员会处理案件的基本情况
世界银行制裁委员会（WBG Sanctions Board，简称“制裁委员会”）是世行的第二级制裁机构。如果调查对象对OSD的制裁通知有异议，可以向制裁委员会申诉。制裁委员会的“决定”（Decision）具有终局性且立即生效。
2023财年，制裁委员会决定对6名企业或个人采取制裁措施。在制裁委员会对申诉案件进行审查时，会应调查对象、INT的申请或自行决定召开听证会。2023财年审查的申诉案件中，有75%的案件召开了听证会。
制裁委员会还在2023财年完成了两项重要工作。第一，制裁委员会发布了《世界银行制裁委员会法律文摘2023》（World Bank Group Sanctions Board Law Digest 2023）。该文摘汇总了世界银行制裁体系的历史沿革、制裁规则的理解适用、在前案例要点，第一版发布于2011年。2023年版全面吸收和反映了近年世行制裁体系的发展和典型案例。第二，组织了主要多边开发银行上诉机构会议，非洲开发银行（AfDB）、亚洲开发银行（ADB）、美洲开发银行（IDB）、欧洲复兴开发银行（EBRD）等主要多边开发银行上诉机构成员和一线合规事务官员参加。
（二）制裁委员会代表案例解读
制裁委员会作出的裁决具有终局性，往往对全案证据进行细致、全面地审查与分析，对于理解世行制裁体系具有较高参考价值。2023财年，制裁委员会作出的第139号裁决和第140号裁决值得关注。
1、第139号裁决：与不当行为无关的专业证书不作为减轻处罚的情节
被调查对象涉及参与了腐败和串谋行为。被调查主体基于信息系统审计和项目管理的专业证书，提出应减轻处罚；INT对此不持异议。但是，制裁委员会主动审查认为，相关证书不能证明相关培训内容涉及防范被制裁行为发生的内容，也没有证据证明相关培训系为了合规改进、纠正/防范被调查的违规行为，不接受该等证书作为减轻处罚的情节。
2、第140号裁决：未披露母公司2.13%股东相关利益冲突情形和向第三方支付费用的信息，构成欺诈行为
制裁委员会认定，被调查对象没有披露持有其2.13%股份的股东参与其负责评标项目投标的信息，存在放任后果的过错（recklessly），其行为可能影响评标的公正性，构成欺诈行为。被调查主体主张，相关主体持股2.13%不构成对其控制和实质影响，不存在利益冲突；要求核查作为公众公司小股东情况不合理，项目组成员不知道也不可能知道持股情况。但是，被调查主体的该等答辩未能推翻构成欺诈的认定。
同时，制裁委员会认定，被调查对象没有披露已经或将要向两名顾问支付与项目合同履行相关的费用，构成欺诈。被调查对象主张，顾问费用并非佣金或感谢费，也不是与项目合同中标或完成挂钩的费用，因此无需披露。制裁委员会对该答辩意见不予采纳，认为世行在先案例已经明确世行披露要求并非如此限缩，被调查对象如有疑问应当要求澄清，但是被调查对象未要求澄清即决定不披露，存在放任后果的过错（recklessly）。
四、避免或减轻世行制裁的实践
（一）进行有效澄清和申辩
OSD规定，在SDO发出制裁程序通知后的30日内，调查对象可以提交书面解释澄清材料。2023财年，OSD审查了3个调查对象提交的解释材料，并相应地减轻了拟制裁措施。可见，在INT启动问询或调查程序后积极应对，及时委托专业人士介入，按照案情制定并实施应对方案，进行有效澄清解释十分必要。
对世行合规调查积极配合、承认违法行为、积极实施合规计划等自愿改正措施，是被调查对象争取减轻制裁的主要事由。因此，在触发INT合规调查后，被调查企业一方面需要沉着应对，配合INT工作，另一方面，若经内部调查和评估后认为确实存在违规行为，也应积极应对，尝试争取较轻的制裁结果。
（二）向制裁委员会申诉
如果经过INT调查和OSD审查，当事人对拟实施的制裁措施不服，可以向制裁委员会申诉。
2019-2023财年，制裁委员会在其复核的全部29个申诉案件（涉及42个被调查对象）中，2%的调查对象被认定无责任、免于制裁；52%的调查对象获得了减轻制裁措施，缩短了除名禁令期限。在不少案件中，即便制裁委员会最终决定制裁，也更多地采用斥责函、附解除条件的除名禁令等相对较轻的措施。
值得注意的是，世行制裁委员会并不遵循“申诉不加重处罚”原则，在审查程序中独立判断，不受OSD在先建议的制裁措施的制约。这意味着，提起申诉的调查对象要承担一定风险，有36%最终被制裁委员会决定采取重于OSD建议的制裁措施。
（三）磋商和解程序
近年来，越来越多的当事人选择通过和解程序解决调查案件。当事人在和解协议项下接受的制裁措施类型，虽然“附条件解除的除名禁令”仍然占大多数，但附条件不除名、斥责函，“附条件不除名+固定期限的除名禁令/附条件解禁的除名禁令”组合措施出现的频率大幅上升。此外，被调查对象也往往能获得较短的制裁期限。
（四）灵活多元的处罚方案
多边开发银行为了更好地激励企业建立和有效实施合规制度，可能形成更加灵活的处罚方案。例如，2023财年，考虑到被制裁企业存在有效的合规制度、愿意采取改进措施，世行对欺诈违规企业及下属公司实施了两段式制裁（Two-part Sanction）：第一阶段（Conditional Non-Debarment），违规企业及下属公司被处以2年期的附条件不除名，进行合规整改，如果满足世行的要求，则不再进入第二阶段。第二阶段（Debarment with Conditional Release），如果企业未能在第一阶段完成合规整改、达到世行要求，则自动进入第二阶段，即2年期附解禁条件的除名制裁。世行认为该制裁方案将给予企业合规整改的机会，以避免被除名所可能造成的巨大损失。
对被调查企业而言，如最终难以避免被处罚，我们建议应充分考虑争取达成灵活多元处罚方案，避免被除名制裁、甚至被交叉制裁。
五、世行合规制裁解禁情况
世界银行诚信合规办公室（The Integrity Compliance Office，简称“ICO”）自2022财年开始，向未主动与其进行接触的被制裁主体下发中期通告（interim notices）。中期通告通常在制裁期限过半时发出，包含有解禁条件，以鼓励被制裁主体与ICO积极接触以争取早日实现解禁。2023财年，ICO共下发15份中期通告，3个被制裁主体回应。
近年来，越来越多的企业通过建设合规体系成功实现解禁。2023财年，66个主体与ICO积极沟通，其中17个主体实现解禁，包括4个中国主体。
2023财年，主要的多边开发银行通过了《多边开发银行商业诚信制度通用原则》（MDB General Principles for Business Integrity Programmes），明确了企业制定和实施合规制度的核心原则和要求（包括内部控制、举报调查、培训宣贯、商业伙伴管理、共同行动/外部协作），是评估企业合规制度有效性、决定制裁解禁的重要参考性文件。
六、总结与启示
合规是企业“走出去”行稳致远的前提，合规管理能力是企业国际竞争力的重要方面。随着央企“合规管理强化年”收官，2023年3月2日，国资委召开中央企业深化法治建设加强合规管理工作会议，要求合规建设在深化提升、发挥作用上下真功、求实效。
2023年10月，第三届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行。我国会同合作伙伴发布《“一带一路”廉洁建设成效与展望》，推出《“一带一路”廉洁建设高级原则》，对我国企业提出了健全境外廉洁合规制度体系、深入开展境外突出问题专项整治、防范化解境外重大廉洁风险等要求。
在中国企业合规管理不断加强的背景下，我们也观察到被世行处罚或与世行和解的东亚及太平洋地区被调查对象占比的明显下降。尽管如此，由于地缘政治等各方面因素，使中国企业在“走出去”过程中面临的合规风险仍在升高。这更加要求中国企业继续深化落实合规管理要求，提升合规管理水平，把合规工作做到深处、做到实处。
作者：
- 傅长煜，律师，北京办公室，合伙人；业务领域：诉讼仲裁，合规和反腐败，反垄断和竞争法；特色行业类别：健康与生命科学
- 伊向明，律师，北京办公室，合伙人；业务领域：诉讼仲裁，合规和调查，商业犯罪和刑事合规；特色行业类别：健康与生命科学
- 蒋宣，律师，北京办公室，非权益合伙人；业务领域：诉讼仲裁，合规和调查
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