“冲突矿产”合规监管呈扩大化趋势

 

前言

由于被欧美国家、地区及有关国际组织认定为有可能加剧严重的暴力冲突和人权侵犯等，“冲突矿产”的范围逐渐在传统监管含义下被扩大解释。近年来，该等矿产所涉及的“冲突矿产”问题，也已从资源矿产蔓延到电子产业、通信技术工业、汽车工业、医疗器械、航空航天等众多应用领域。

同时，随着绿色经济转型的加速和环境、社会责任和公司治理（以下简称“ESG”）概念的日益增强，政府监管、资本市场以及社区民众在对企业评价时，除了重视企业经济指标之外，还愈发重视企业对环境和社会问题的重视程度和解决能力。通过我们近期的实践经验来看，“冲突矿产”合规随着供应链溯源、所谓的劳工人权问题、上市监管与企业评价体系的变化，成为更多企业和资本应该关注的跨境合规问题。

由于中国市场及企业主体在现阶段对“冲突矿产”合规认识相对而言可能尚有欠缺，金杜跨境监管团队将根据各国政府主管部门、政府间国际组织、非政府国际组织、公共部门、私营主体、评级机构等主体对“冲突矿产”合规的关注及评析，结合我们帮助企业解决相关问题的实践经验，以“冲突矿产”为核心，从重点国家政府和监管部门的监管政策趋势以及实务动态出发，为相关企业提早计划及管理自身供应链风险、合理化商业战略布局提供应对或解决思路等展开系列分析。 

一、“冲突矿产”监管的背景

2001年至2007年间，刚果（金）内各武装组织为了争夺当地丰富的矿产资源而引起的暴力冲突多达2000多起。为了获取利益，当地非政府军事团体鼓动非法开采，促使局部冲突进一步加剧，大量儿童、战俘被强迫到矿场高强度劳作，基本人权难以保障，由德国联邦地球科学和自然资源研究院（BGR）、非洲大湖地区国际联合会（ICGLR）、全球见证（Global Witness）、国际人权联合会（FIDH）等国际机构通过联合国际的力量试图阻止冲突地区当地的矿产品贸易，以断绝武装集团的财政来源。

而后，刚果（金）地区冲突矿产所涉的劳工人权问题引起了国际社会的广泛关注，国际组织试图阻止与干预该类情况的进一步恶化。此外，相关矿产资源作为支撑国家经济发展的重要基础，伴随经济全球化的加深和国际贸易的发展变得越来越重要，各国之间的资源争夺也愈发激烈，因此，对于冲突矿产合规问题的管控逐渐形成针对冲突矿产及其衍生品供应链的监管与改善机制。

二、“冲突矿产”可能涉及的行业领域

“冲突矿产”概念所涵盖的锡、钽、钨、金4种金属矿物在集成电路、汽车制造以及奢侈品行业用处颇多——锡大量用于焊料、电阻器、电容器、电感器、半导体和电池等产品；钽是射频滤波器和电容器等产品的主要原材料；钨在振荡器和集成电路等产品中发挥着关键作用；金在工业上常用于印刷电路板的电镀、集成电路的键合线与连接器，与此同时也是最为重要的贵金属之一，被广泛运用于奢侈品行业。

此外，诸如锂、钴、镍、石墨、稀土、铝、铜、铅矿石等金属和/或非金属矿产，也被纳入监管范围，衍生领域产品涵盖新能源电池、锂电池、零部件铝制品、轮胎、座垫、电路板电镀、电子元件等，并纵向辐射至更为宽泛的产业链相关行业，包括电子产品、航空航天、新能源汽车、工业机械制造业、光伏新能源、生物医药、医疗植入物、半导体行业、珠宝首饰行业、全球黄金贸易投资等各领域。

此外，一些看似与上述原材料矿产并没有直接关系的下游成品制造企业，也可能因为自身发展需求，例如境外上市、供应商入库考核或出于其他社会责任要求，而必须披露并确保自身及整体供应链的采购中均无涉及“冲突矿产”的因素。这使得关注“冲突矿产”政策及发展变化逐步成为更多的企业在日常经营中亟待提上日程的关键事项。

图1：冲突矿产涉及的产业链与行业

三、“冲突矿产”监管政策历史沿革

“冲突矿产”监管体系的来源，系由国际间社会的自发治理自下而上演至而成了如今不同国家的国家层面法律法规监管局面，并不断细化及落地执法。

1. 国际社会自发治理

图2：国家社会自发治理的历程

2. 国际机制及境外立法规定更新

“冲突矿产”的定义问题是企业应对跨境监管问题的核心之一，目前国际上尚无统一、明确的定义，其定义在各国家监管法律中的内容如下：

在国际社会自发组织对刚果（金）地区矿产开展贸易治理后，2012年7月21日，美国通过《多德弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》（Dodd Frank Wall Street Reform and Comsumer Protection Act，以下简称“《多德弗兰克法案》”，其中第1502条规定，首次提出了“冲突矿产”（Conflict Minerals）概念，对“冲突矿产”的定义是“来自刚果（金）及其周边接壤9个国家的锡、钽、钨、金（以下简称“3TG”）及其产业链衍生物，或由美国认为的任何其他矿产及其衍生物”。将“冲突矿产”开采的约束和管理上升到法律层面。

2017年，欧盟正式通过了对进口商有法律约束力的《欧盟冲突矿产条例》（The EU Conflict Minerals Regulation），指派成员国设立专门机构，并逐渐出台完善“白名单”等配套措施，而企业对供应链中的“冲突矿产”合规问题的尽职调查亦成为强制性要求。该条例中将“冲突矿产”定义为“来自受冲突影响或高风险地区的3TG原料及其制成品。” 与《多德弗兰克法案》的定义及范围相比，欧盟法规的明显特征是社会责任的关注范围变得更加广泛。

除了“冲突矿产”的定义，“冲突矿产”所在地区亦是一个核心问题：

由美国《多德弗兰克法案》所划分的“冲突矿产”来源国包括“美国的冲突矿石法适用的矿石禁用来源国包括刚果民主共和国，和其周边的九个国家：安哥拉、蒲隆地、中非共和国、刚果共和国、乌干达、苏丹、坦桑尼亚、卢旺达和赞比亚。”

而在欧盟条例中，欧盟将“冲突和高风险地区”（Conflict-Affected and High-Risk Areas, CAHRAs）[1]的定义进一步扩大，即符合以下一个或多个特征的地区，都有可能被标记为“冲突矿产”来源地区：

（1）存在各种形式的、国际层面或国内的武装冲突，如两国之间的战争、国内解放战争、叛乱或内战等；

（2）存在大范围暴力活动，包括由犯罪网络制造的暴力活动；

（3）脆弱的冲突后区域；

（4）政府管理与社会治安薄弱或缺失；

（5）存在以侵犯人权为代表的大范围违反国际法的行为；

（6）存在对部分人口惯常性歧视；

（7）腐败成风；

（8）存在性暴力等。

为初步划分出“冲突和高风险地区”，促进欧盟进口商对《欧盟冲突矿产条例》范围内的矿物和金属开展尽职调查，欧盟基于外派专家小组的调查拟定了一份“冲突和高风险地区名单”（CAHRAs名单），并定期更新。首期CAHRAs名单共包括27个国家/地区，其中不仅包括刚果（金）及其周边地区，也包括委内瑞拉等南美国家以及乌克兰、印度等欧亚国家。

美国及欧盟“冲突矿产”法律法规颁布后，前述各行业组织又反向依据《多德弗兰克法案》与《欧盟冲突矿产条例》的具体要求，进一步更新和完善了自身的行业标准、行动指南以及白皮书等文件，至此，国际行业组织标准已无限接近欧美法案的内容和落地实务。

3. 中国就“冲突矿产”有关的行业标准/指导

2011年11月14日，中国五矿化工进出口商会（CCCMC）发布了《中国对外矿业投资行业社会责任指引》（以下简称“《中国矿投责任指引》”）。其适用于所有中国企业在境外实施的矿产资源勘探、开采、加工和投资合作的活动，中国境内外从事矿产资源及能源勘探、开采、加工和投资合作以及与采掘业相关的基础设施建设活动等也可参考适用。[2]

此后，CCCMC与OECD于2015年合作编制了第一版《中国负责任矿产供应链尽责管理指南》，意在协助中国矿产供应链的企业识别、防范和缓解风险，以避免直接或间接造成严重的人权侵犯、冲突、环境破坏以及损害商业道德等不利影响的发生。

2020年，CCCMC开始对第一版《中国负责任矿产供应链尽责管理指南》进行审阅和修订，并最终于2022年5月发布第二版更名后的《中国矿产供应链尽责管理指南》（以下简称“《中国矿产尽责指南》”）。《中国矿产尽责指南》提供了“六步法”框架[3]，用于指导矿业企业开展基于风险的供应链尽责管理，并适用于包括除服务提供商（例如运输方、仓库、包装供应商等）以外的所有参与矿产供应链上游企业（如勘探、采选、冶炼、加工、贸易，以及从储运到加工之间的环节）以及下游使用矿产及相关产品的企业（如电子电器、仪器仪表、首饰加工制造、通讯器材等），即矿产供应链上所有开采、供应、采购或加工矿产的中国企业。

四、“冲突矿产”监管的扩大化趋势

图3：冲突矿产监管与合规的趋势

1. 定义范围扩大

尽管目前美国和欧盟相关法案中所明确的“冲突矿产”矿种仅有3TG，但随着欧美均已出现通过判定相关国家/地区具有所谓“冲突特征”（武装冲突、暴力活动等，也包括治理不力、人口歧视、人权问题）而扩大“冲突矿产”所涉地区范围的趋势。据此，“冲突矿产”的矿种也有随之被扩大解释的趋向，未来的冲突矿产种类在3TG及其产品（如矿石、精矿、金属、衍生物和副产品）之外可能会扩展到钨、锡、钽、金、钴、铜、铝、铅、锌、 镍、钼、稀土、锂、云母、重晶石等各类金属。例如，业内认可度较高的RMI，在其官网上矿产尽职调查一页除了传统的冲突矿产3TG，还列出了钴、金、云母和其他金属，这意味着其成员国可能已经有其他金属尽职调查的需求。以钴为例，刚果（金）作为重要的钴矿产地，从那里开采的钴需要证明其矿区的清洁性（不涉及人权和非法暴行等因素）。在全球能源转型的大环境下，钴作为新能源电池（三元锂电池）重要的负极材料之一，其需求被大大提升，但受各类因素的推动，亦有非政府组织或行业倡议组织正在推动将钴纳入冲突矿产范围。相关企业还需关注冲突矿产类别的变化。

2. 监管重心下延，监管对象全链化

美国《多德弗兰克法案》的监管涵盖了所有在美国上市的公司，《欧盟冲突矿产条例》主要面向进口量超过一定阈值的欧盟矿产或金属进口商。这两个方案对冲突矿产尽职调查要求目前因后续监管和执法不充分也遭到诟病。有学者和非政府组织一直在要求扩大监管范围，使其尽可能涵盖到所有冲突地区出产的矿物，以尽可能减少冲突矿产产业链上助长非法组织或侵犯人权的做法。

欧盟各国已开始加强和完善监管所需的法律依据，如2017年法国颁布了《公司警戒义务法》（Loi n°2017-399 relative audevoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre），2019年荷兰通过了《童工尽责法案》（Wet Zorgplicht Kinderarbeid），2021年德国通过了《供应链法》或称《尽职调查法案》（Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten）。以德国为例，其《供应链法》已于2023年1月1日生效。根据该法，所有员工数超过3000的公司，以及自2024年起所有员工数超过1000的公司都须履行尽职调查义务，无论其位于供应链的什么位置，都须避免其供应链上出现童工、强迫劳动、奴役、环境破坏、工资剥削、员工歧视等行为。可以想象，届时大型企业肯定会将法律规定的义务转嫁给供应商，这意味尽职调查义务将从供应链源头一路延伸到其终端，全链的企业都会被施以供应链尽职调查的义务。

3. “冲突矿产”合规正成为ESG评估重要一环

由于供应链ESG风险能够影响生产型企业的生产周期、产品的合规性和安全性，企业的供应链安全也成为当下热门话题。部分企业已明确将冲突矿产合规纳入ESG评估之中。通过我们对企业所制定的《供应商管理制度》《供应商审核管理制度》《合作伙伴行为准则》等公开制度的观察，企业正在优化供应商引入、审核、质量管理和提升等方面的管理与流程，并建立与业务相适应的合规标准和道德要求。同时制定并要求供应商签署《不使用冲突矿产承诺书》。

结语

在欧美国家、行业协会以及第三方组织倡导下，矿业行业有关冲突矿产的开采、精炼、零售及消费在过去几年已经发生了显著的变化，从影响范围上讲，应对冲突矿产进行关注的区域从非洲扩展到了世界其他地区。本期我们对“冲突矿产”合规的渊源、监管政策和趋势进行了初步介绍。

我们也注意到冲突矿产与其他法案的联动执法趋势也愈发明显，如与美国所谓《维吾尔强迫劳动预防法案》（UFLPA）、《关键原材料法案》（CRMA）等法案紧密联系。上述种种变化与趋势毫无疑问将给中国企业的跨境贸易及跨境融资带来不可小觑的影响，电子产业、通信技术工业、汽车工业、医疗器械、航空航天等众多相关领域大型企业以及上市公司可能面临怎样的风险，应当如何应对，我们将在后续的文章中陆续为大家进行解读，敬请期待。

参考资料：

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2017.130.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2017%3A130%3ATOC

[2] https://www.shuzih.com/pub/828c6c3612f75ee3c231d093700d0fe7/cbc1616851ba4f98852b7180f37fae34.pdf

[3] https://www.shuzih.com/pub/be5308b5badcc0e51953493d8b927935/94f93100f51942139e1b07597c36ed7f.pdf

感谢北京外国语大学国际关系学院博士生导师周鑫宇教授团队、资深合伙人刘新宇律师对本文的指导！感谢实习生青婉欣对本文作出的贡献。

来源：金杜研究院，https://www.kwm.com/cn/zh/home.html

作者：

• 郭欢，金杜律师事务所合伙人，公司业务部；业务领域：企业合规，以出口管制与经济制裁、海关、外汇为中心的跨境监管等。
• 陈起超，金杜律师事务所贸易·出口管制顾问，公司业务部；业务领域：出口管制与经济制裁。
• 董梦，金杜律师事务所律师，公司业务部
• 刘学朋，金杜律师事务所律师，公司业务部
• 刘姝倩，金杜律师事务所律师，公司业务部
• 王丹，金杜律师事务所律师，公司业务部门

声明：本篇文章的所有内容仅供参考与交流，不代表金杜律师事务所的法律意见以及对法律的解读。